ITALIA
PARTECIPAZIONE
DEI LAVORATORI ALL’IMPRESA
Una panoramica
europea
Nel corso
dell’integrazione europea, il cammino verso la caratterizzazione di un “modello comunitario” di
partecipazione non è stato semplice né
lineare. La nozione comunitaria di “partecipazione dei lavoratori” e la
disciplina dei suoi istituti più importanti, quali i diritti di informazione e
consultazione, la partecipazione dei lavoratori negli organi societari, la partecipazione
economico-finanziaria dei dipendenti, hanno progressivamente acquisito un profilo autonomo
dalle corrispondenti discipline nazionali, influenzandone l’evoluzione con la
successiva ricaduta dopo l’elaborazione in sede europea.
La
partecipazione dei lavoratori negli organi societari di amministrazione e controllo è
invece oggetto di varie proposte di direttiva presentate dalla Commissione fin dai primi
anni ‘70 ma mai approdate in atti normativi.
La mancata previsione, nei trattati istitutivi della Comunità, di un
“catalogo” dei diritti sociali fondamentali e di basi giuridiche specifiche per
il diritto del lavoro, ha fortemente condizionato l’evoluzione dei diritti di
partecipazione, informazione e consultazione, che sono per lungo tempo dipesi dal diritto
della concorrenza e delle società (partecipazione
dei lavoratori negli organi societari nell’ambito della riforma del diritto
societario europeo) e dal libero e corretto funzionamento del mercato. Con riferimento
alle materie citate era infatti previsto solo un circoscritto compito della Commissione
che poteva promuovere solo “una stretta collaborazione tra gli stati membri”.
Per vedere l’evoluzione dei diritti di partecipazione dei lavoratori dobbiamo
attendere la seconda metà degli anni ’80 e i forti impulsi dati, in particolare,
dalla previsione nell’Atto unico Europeo”, di nuove basi giuridiche sociali che
legittimano l’adozione della direttiva
89/391 in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro (la quale configura i diritti
di informazione, consultazione e partecipazione come presupposti per il miglioramento
delle condizioni della sicurezza e della salute). Altro
forte impulso fu dato dall’adozione della Carta comunitaria dei diritti sociali
fondamentali dei lavoratori (dichiarazione solenne ma non atto vincolante, in quanto con
la mancanza di adesione del Regno Unito veniva a mancare l’unanimità).
L’impulso della Carta Sociale si è dapprima tradotto nel Programma sociale della
Commissione per poi arrivare, con la firma dell’Accordo sulla Politica Sociale
allegato al protocollo n. 14 del Trattato di Maastricht, a porre nuove basi giuridiche per
la legislazione sociale che gli stati membri intendono attuare anche in materia di
partecipazione. Nel 1997, con la firma del trattato di Amsterdam, gli stati membri hanno
concordato di assorbire nel trattato le previsioni dell’APS e di inquadrare tra i
valori fondamentali dell’Unione Europea i diritti sociali fondamentali definiti nella
“Carta Sociale del Consiglio d’Europa del 1961, e della Comunità Europea del
1989.
Tratto specifico
del “sistema europeo” di partecipazione è l’essere parte integrante del
cosiddetto modello sociale europeo il quale,
prendendo spunto dalle innovazioni introdotte dal Trattato di Amsterdam, si basa sui
seguenti elementi:
a) la previsione,
nel trattato, di una serie di valori e diritti sociali fondamentali;
b) il
riconoscimento del ruolo fondamentale dell’autonomia collettiva nella formazione del
diritto del lavoro e nel conseguimento degli obiettivi di politica sociale
dell’Unione Europea, nella forma sia del dialogo sociale “pilotato” dalla
Commissione, sia del libero contratto collettivo di diritto comunitario;
c) un diritto
materiale che comprende le condizioni minime di tutela dei lavoratori non modificabili
dagli stati membri, alla cui formazione
collaborano le parti sociali;
una più ampia
politica sociale che comprende le misure di sostegno all’occupazione e
all’integrazione di soggetti discriminati ed emarginati.
In conclusione, i
motivi che hanno ostacolato questo percorso vedono, tra gli altri, alcuni punti di maggior
spicco:
1) il fondamento
della nozione e dei modelli di partecipazione comunitaria si basano necessariamente su
principi e motivazioni diversi da quelli che alimentano storicamente le rivendicazioni
operaie e sindacali;
2) a livello
comunitario, la disciplina della partecipazione è il risultato della mediazione condotta
dalle istituzioni comuni tra interessi di Stati nazionali relativamente agli obiettivi
della Comunità, in particolare quelli relativi al funzionamento di un mercato comune libero da ostacoli (ad es. le
differenze di trattamento tra Stato e Stato nocive alla concorrenza e al mercato) da
eliminare, eventualmente, attraverso l’”armonizzazione” delle normative.
3) a livello
comunitario, i diritti di partecipazione sono stati riconosciuti prima dei diritti di
associazione e negoziazione collettiva e indipendentemente dall’effettivo
consolidarsi del fenomeno associativo e contrattuale in ambito comunitario. Ciò perché
il problema della partecipazione dei lavoratori ha una sua autonoma rilevanza derivante
dal “dovere” della comunità di reagire ai fenomeni distorsivi della
concorrenza, generatori di un dumping sociale nocivo al funzionamento del mercato comune;
4) La tradizionale
avversione di Parti sociali e di governi nazionali verso discipline sopranazionali percepibili come minacce all’autonomia e alla
diversità dei modelli nazionali di rappresentanza e di negoziazione collettiva.
Avendo riguardo
al sistema delle fonti, il sistema
“europeo” di partecipazione consta essenzialmente di due livelli normativi: da
una parte, le norme nazionali, dall’altra le norme comunitarie, con punti di contatto
ma anche di attrito, in particolare per ciò che riguarda la prevalenza del diritto
comunitario su quello nazionale e il rispetto che il diritto comunitario deve alla
ripartizione di competenze stato-comunità e
stato-nazione.
Il campo di applicazione delle
norme comunitarie sulla partecipazione può essere limitato all’ambito nazionale o
proiettato in una dimensione comunitaria transnazionale. I destinatari delle direttive
emanate a livello europeo sono naturalmente gli Stati, anche se l’ambito soggettivo
delle norme comunitarie sulla partecipazione può comprendere sia le imprese e i datori di
lavoro che risiedono in ciascun stato membro (con
i lavoratori e i loro rappresentanti), sia le imprese o gruppi di imprese di dimensioni
comunitarie che hanno sede in più stati
dell’Unione Europea (con i
rappresentanti di tutti i lavoratori dipendenti delle imprese). I rappresentanti dei
lavoratori, come categoria titolare di
diritti, hanno però in ogni stato membro un contenuto variabile. I lavoratori sono invece
direttamente titolari di diritti di informazione e consultazione solo in ipotesi e casi
limitati (ad esempio, per conseguire obiettivi di interesse generale come la sicurezza nei
luoghi di lavoro, o quando manchi del tutto una forma di rappresentanza aziendale). La
Commissione, in una serie di studi, ha fatto rilevare come in realtà il quadro
comunitario dei diritti di informazione e consultazione sia disorganico e frammentato,
consistendo essenzialmente in una normativa a tratto generale, valida solo in ambito
transnazionale (vedi la Direttiva 94/45) e di una normativa limitata all’ambito
nazionale risultante da discipline settoriali o specifiche peraltro non supportata da un
efficace apparato sanzionatorio. Per fare alcuni esempi, possiamo affermare che il nesso
tra l’interesse al salvataggio delle imprese in difficoltà e la tutela
dell’occupazione caratterizza le procedure di informazione e consultazione previste
nelle direttive sulla tutela dei lavoratori nelle crisi e trasformazioni aziendali,
prevedendo però un coinvolgimento dei lavoratori solo eventuale e per lo più successivo
alla comunicazione dei provvedimenti (ad esempio, licenziamenti).
Una
attenzione particolare merita sicuramente la direttiva 94/45/CE del del 22 settembre
1994: come recitano
diversi considerando, essa muove dal
presupposto che “il funzionamento del mercato interno comporta un processo di
transnazionalizzazione delle imprese e dei gruppi di imprese, che può compromettere lo
sviluppo armonioso delle attività economiche nell’UE; per evitare tale rischio
occorre che le imprese e i gruppi di imprese che operano in più di uno stato membro
informino e consultino i rappresentanti dei lavoratori interessati delle loro
decisioni”. Ciò perché è possibile
che le procedure nazionali di informazione e consultazione previste sono spesso
incompatibili con la struttura transnazionale dei soggetti che adottano le decisioni
riguardanti i lavoratori. A tal fine “occorre istituire un Comitato Aziendale Europeo
o porre in atto altre procedure adeguate per l’informazione e la consultazione
transnazionale dei lavoratori”. Scopo principale della direttiva 94/45 è infatti
quello di “migliorare il diritto all’informazione e alla consultazione dei
lavoratori nelle imprese e nei gruppi di
imprese di dimensioni comunitarie”, garantendo cioè a tutti i dipendenti di una
stessa impresa trattamenti uniformi in materia di informazione e consultazione,
indipendentemente dal Paese in cui ha sede l’impresa datrice.
I diritti di
partecipazione, nei diversi contesti nazionali, possono assumere una tipologia
variegata, che dipende da molteplici fattori tra i quali i sistemi di relazioni sindacali,
i modelli di rappresentanza dei lavoratori, la natura del rapporto di lavoro, la
dimensione organizzativa delle imprese e dei mercati, il rapporto tra fonte legislativa e
contrattuale, l’intensità del vincolo della forma partecipativa per la classe
imprenditoriale. Su questa base, possiamo facilmente individuare diversi diritti di
partecipazione che corrispondono anche a diversi livelli partecipativi:
- informazione: intesa come comunicazione di
conoscenze;
- consultazione: possibilità per il datore
di lavoro di ottenere/ricevere dai lavoratori dei consigli non vincolanti per la sua
decisione;
- obblighi a trattare: attività volta alla
conclusione di un contratto, ad es. Le clausole di rinvio di un contratto collettivo;
- codecisione-cogestione: la partecipazione
esercitata attraverso gli organismi di rappresentanza al fine di vincolare il datore di
lavoro ad adottare decisioni solo se prese in accordo, o ancora la partecipazione dei
lavoratori o dei rappresentanti presso gli organi societari.
La partecipazione
dei lavoratori può essere a canale unico o doppio: in particolare, se individuiamo col
termine di rappresentanza a canale unico la funzione rappresentativa
dei lavoratori dell’azienda nel caso in cui sia affidata a organismi di diretta
emanazione delle organizzazioni sindacali esterne, siamo alla presenza del modello
prevalente in Italia, Gran Bretagna, Danimarca, Irlanda e Svezia.
Il modello di rappresentanza
a canale doppio, tipico di Francia, Germania, Olanda e favorevolmente assunto
nella normativa comunitaria più recente, consiste invece nell’attribuire la
rappresentanza ad un organismo unitario eletto dagli stessi lavoratori, mentre alle
organizzazioni sindacali sono garantite forme autonome di presenza nell’impresa,
quasi esclusivamente a tutela degli iscritti.
ITALIA: ASPETTI
GENERALI
Nell’ordinamento
italiano il contenuto dei diritti di partecipazione non è definito da una fattispecie
legale, per quanto l’art. 46 della nostra Costituzione preveda il diritto dei
lavoratori a collaborare alla gestione dell’impresa; la nozione è pertanto frutto di
una comparazione delle esperienze applicative più avanzate e dell’indirizzo dato
dalla direttiva europea 94/45/CE del 22 settembre 1994, riguardante
“l’istituzione di un Comitato Aziendale Europeo o di una procedura per
l’informazione e la consultazione dei lavoratori nelle imprese e nei gruppi di
imprese di dimensioni comunitarie.
La “partecipazione
dei lavoratori” consiste nelle varie modalità con le quali si realizza
l’influenza dei lavoratori e delle loro organizzazioni sulla conduzione
dell’impresa, anche attraverso i suoi istituti essenziali (diritti di
informazione/consultazione, partecipazione dei rappresentanti dei lavoratori negli organi
societari (partecipazione decisionale), partecipazione economico-finanziaria dei
dipendenti).
E’ bene
chiarire, nel silenzio di una matrice legale a favore di una definizione chiara di
“partecipazione dei lavoratori”, che spesso
questa locuzione viene usata accanto a termini quali “democrazia economica”
e “democrazia industriale”, che rivestono però significati spesso
diversi malgrado l’apprezzabile
ravvicinamento delle normative nazionali di settore. In particolare, il termine “democrazia
economica” viene spesso usato per indicare la debolezza o l’insufficienza di
un modello di democrazia puramente formale e sottolinea che la democrazia non è
divisibile dalla struttura economica nella quale essa è inserita e vive. In sostanza, la
democrazia economica è il naturale complemento della democrazia politica, e opera una sintesi efficace tra i
termini della democrazia, del lavoro e dell’impresa.
Il termine “democrazia
industriale” si contrappone, invece, all’ampio concetto sopradescritto
muovendo dall’esperienza anglossassone e identificandosi nella formazione e
costruzione di poteri controbilancianti il management.
TIPOLOGIA
Per quanto
concerne la situazione italiana, le forme assunte dalla partecipazione sono quelle proprie
dell’informazione, della consultazione, degli obblighi a trattare.
In Italia, i
diritti di partecipazione - nella forma di procedure di informazione/consultazione (anche
a livello di informazione preventiva delle decisioni che il datore di lavoro intende
assumere) - condizionano i poteri imprenditoriali con riguardo a delle ipotesi
particolari, quali i licenziamenti collettivi, la cassa integrazione, la sicurezza sul
lavoro, le azioni positive, il trasferimento d’azienda, gli stages aziendali. Il
potere organizzativo imprenditoriale è limitato dai modelli partecipativi individuati
dalla contrattazione collettiva, che hanno introdotto, nella parte obbligatoria, i c.d.
diritti di informazione: le direzioni aziendali trasmettono alle organizzazioni
sindacali le questioni riguardanti l’organizzazione della produzione, il
decentramento produttivo, le strategie aziendali. Il diritto a ricevere queste
informazioni è spesso integrato dalla previsioni di incontri (talvolta, in apposite commissioni) nel corso dei
quali i rappresentanti delle parti procedono alla discussione dei dati e delle loro
prevedibili conseguenze (cd. esame congiunto). A volte simili procedimenti sono
finalizzati unicamente alla conoscenza dei problemi aziendali da parte dei rappresentanti
dei lavoratori e, per quanto riguarda invece i rappresentanti aziendali, del punto di
vista dei lavoratori e delle loro organizzazioni. Talvolta possono avere anche funzione
istruttoria di una vera e propria attività contrattuale, la cd. Procedimentalizzazione
dei poteri dell’imprenditore, ovverosia “una complicazione del
processo decisionale dell’imprenditore volta a garantire
che nel formarsi di certe decisioni si tenga conto degli interessi antagonistici sui quali
va ad incidere l’esercizio del potere” (cfr. Liso, 1982). L’obiettivo
di questa tecnica è quello di favorire soluzioni concordate alla gestione dei problemi
aziendali, ma l’esito positivo della procedura e, cioè, l’effettiva
stipulazione del contratto aziendale rimane nella disponibilità e nella responsabilità
delle parti.
A livello
aziendale quindi, considerando il carattere storico di canale unico del sindacalismo
italiano, i soggetti titolari dei diritti di partecipazione sono le articolazioni
aziendali dei sindacati: consigli di fabbrica, RSA (Rappresentanze Sindacali Aziendali),
RSU (Rappresentanze Sindacali Unitarie).
Nel panorama
italiano, alcune esperienze pilota sono state particolarmente significative, in
particolare con riguardo, sul piano della titolarità, alla creazione di organi ad hoc al
fine della gestione di procedure partecipative: è il caso del meccanismo previsto dal Protocollo
IRI della metà degli anni 80, che ha rafforzato i diritti di informazione e creato
complesse procedure di consultazione del sindacato sulle scelte gestionali più
importanti. Più di recente, alla Electrolux-Zanussi l’accordo del 1997 prevede un
complesso sistema di commissioni paritetiche le quali discutono diversi aspetti della vita
aziendale.
Una forma
particolare di rappresentanza dei lavoratori in azienda legalmente prevista è quella del rappresentante
per la sicurezza, disciplinata dal d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626, in
applicazione della direttiva comunitaria 89/391, in materia di sicurezza e salute dei
lavoratori sul luogo del lavoro. L’art. 18 del decreto rende obbligatoria la
formazione di questa rappresentanza in tutte le aziende; qualora le dimensioni dell’azienda superino i 15
dipendenti il rappresentante deve essere necessariamente individuato tra le rappresentanze
sindacali. Le modalità per l’esercizio di questa funzione è determinata dalla
contrattazione collettiva nazionale.
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