REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: -
Riccardo
CHIEPPA
Presidente SENTENZA nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 2, in relazione al comma 1, della legge 20 giugno
2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione
nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato),
promosso con ordinanza del 30 giugno 2003 dal Tribunale di Milano nel procedimento penale
a carico di Silvio Berlusconi iscritta al n. 633 del registro ordinanze 2003 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
36, prima serie speciale, dell’anno 2003. Visti gli
atti di costituzione di Silvio Berlusconi e della CIR spa nonché l’atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito
nell’udienza pubblica del 9 dicembre 2003 il Giudice relatore Francesco Amirante; uditi gli
avvocati Gaetano Pecorella e Niccolò Ghedini per Silvio Berlusconi, Giuliano Pisapia,
Alessandro Pace e Roberto Mastroianni per la CIR spa e l’avvocato dello Stato Oscar
Fiumara per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1.— Nel corso di un processo penale
in cui è imputato l’on. Silvio Berlusconi, attuale Presidente del Consiglio dei
ministri, il Tribunale di Milano ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 101, 112, 68, 90, 96, 24, 111 e 117 della Costituzione,
dell’art. 1, comma 2, in relazione al comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140
(Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in
materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato). Osserva innanzitutto il giudice a quo che la questione è rilevante perché,
imponendo la norma impugnata la sospensione del processo penale in corso a carico del
Presidente del Consiglio, il Tribunale è tenuto ad applicare tale norma e, in caso di
dubbio sulla legittimità costituzionale della medesima, a sollevare questione davanti a
questa Corte. Ciò posto, il Tribunale rileva che
occorre occuparsi sia della previsione generale del comma 1 sia di quella specifica del
comma 2, allo scopo di valutare la natura della norma impugnata. A tal proposito, il
Collegio afferma che la sospensione in esame non ha nulla a che vedere con le altre
ipotesi di sospensione del processo penale previste nel nostro ordinamento (normalmente
riferibili a situazioni oggettive di carattere endoprocessuale) che, anche nel caso in cui
implichino qualità personali dell’imputato (art. 71 cod.proc.pen.), hanno riguardo
ad una situazione obiettiva di incapacità del medesimo a stare in giudizio tale da
impedirne la cosciente partecipazione al procedimento. Né, d’altra parte, possono
ravvisarsi analogie tra la norma impugnata e il regime derogatorio dell’assunzione
della prova testimoniale dettato dall’art. 205 cod.proc.pen a favore dei soggetti cui
si riferisce l’art. 1 della legge n. 140 del 2003, poiché la suddetta norma del
codice di rito si limita a stabilire un contemperamento degli interessi in gioco, ma non
sottrae i soggetti da essa contemplati ai doveri comuni a tutti gli altri cittadini
rispetto all’esercizio della funzione giurisdizionale. La disposizione impugnata,
invece, collegando la non sottoposizione a processo penale e la connessa sospensione dei
processi penali in corso all’assunzione ed alla durata della carica o della funzione,
configura una ipotesi di non processabilità che non ha nulla a che vedere con cause e
motivazioni endoprocessuali e che si atteggia, quindi, come una prerogativa in favore dei
soggetti chiamati a ricoprire le cinque più alte cariche dello Stato. Poiché tale
beneficio incide sull’esercizio dell’azione penale – che è da intendere
non solo come esplicazione di attività di indagine o formulazione di un’accusa,
bensì anche come possibilità di vagliare nel contraddittorio processuale la fondatezza
dell’ipotesi accusatoria davanti ad un giudice terzo ed imparziale – il giudice
remittente ravvisa innanzitutto una violazione del principio di eguaglianza di cui
all’art. 3 Cost. e dell’art. 112 della Costituzione. Né va omesso di considerare che il
principio di eguaglianza rientra tra i principi fondanti della Carta costituzionale,
derogabile solo dalla stessa Costituzione o con modifiche costituzionali adottate ai sensi
dell’art. 138 Cost., come risulta confermato dal fatto che tutte le prerogative
riguardanti cariche o funzioni costituzionali sono regolate da fonti di tale rango (artt.
90, 96 e 68 Cost. ed art. 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, che ha
esteso ai giudici costituzionali le immunità accordate ai parlamentari dall’art. 68,
secondo comma, Cost., nel testo allora vigente). Conseguentemente, da questo punto di
vista, l’impugnato art. 1, comma 2, della legge n. 140 del 2003, in riferimento al
comma 1 della stessa disposizione, si porrebbe in contrasto con l’art. 3 Cost. in
relazione agli artt. 101 e 112 Cost. Né, ad avviso del Tribunale di Milano, è utilmente
richiamabile, sotto il profilo della non necessità di una legge costituzionale per
introdurre la prerogativa in questione, l’art. 5 della legge 3 gennaio 1981, n. 1,
riguardante i componenti del Consiglio superiore della magistratura. Tale norma infatti,
contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa dell’imputato, non ha creato alcuna
forma di immunità, ma – come precisato da questa Corte nella sentenza n. 148 del
1983 – ha solo previsto una speciale causa di non punibilità, rigorosamente
circoscritta «alle manifestazioni di pensiero funzionali all’esercizio dei
poteri-doveri costituzionalmente spettanti ai componenti il Consiglio superiore», la
quale, da un lato, non è assimilabile alle immunità e prerogative previste dalla
Costituzione e, dall’altro, ha un ambito di operatività che è diverso rispetto a
quello delle scriminanti di diritto penale comune e che risulta «frutto di un ragionevole
bilanciamento dei valori costituzionali in gioco». La norma impugnata, invece, non ha
creato una scriminante speciale (di per sé compatibile con l’esercizio della
giurisdizione), ma una causa di “non processabilità” o di sospensione dei
processi in corso che, inevitabilmente, si pone in conflitto col carattere di
obbligatorietà dell’azione penale. Prosegue poi il Tribunale ravvisando un
palese contrasto tra la norma impugnata e gli artt. 3, 68, 90 e 96 della Costituzione. L’art. 1 della legge n. 140 del
2003, infatti, fa salva l’applicazione degli artt. 90 e 96 della Costituzione, con
ciò indirettamente confermando di voler istituire una prerogativa ulteriore rispetto a
quelle ivi previste, per di più priva di ogni collegamento funzionale con la carica
rivestita e senza un limite temporale preciso e determinato. Nel disegno fissato dagli
artt. 68, 90 e 96 Cost., invece, le speciali forme di immunità e le particolari
condizioni di procedibilità ivi regolate risultano strettamente connesse con
l’esercizio delle funzioni di parlamentare, di Presidente del Consiglio, di Ministro
e di Presidente della Repubblica, mentre la norma in questione non ha alcun collegamento
con la funzione, imponendo, come si è detto, la sospensione di tutti i processi penali,
per qualsiasi tipo di reato ed anche in riferimento a fatti antecedenti l’assunzione
della carica. D’altra parte pare in sé irragionevole, oltre che lesivo del diritto
di difesa dell’imputato e dell’art. 111 Cost., che, in particolare, il
Presidente del Consiglio dei ministri possa essere sottoposto a giudizio, previa
autorizzazione della Camera di appartenenza, per i reati funzionali e non possa – a
tempo indeterminato e irrinunciabilmente – esserlo per i reati comuni. Il giudice remittente, poi, passa ad
analizzare – con riguardo alla tutela dei diritti della parte offesa costituitasi
parte civile nel procedimento penale sospeso – ulteriori motivi di censura in
riferimento agli artt. 24, 111 e 117 Cost., quest’ultimo in rapporto con l’art.
6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali, resa esecutiva in Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848. Da
tale ultimo parametro, in particolare, si evince, alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che la
possibilità concreta di accedere agli organi di giustizia è da considerare fondamentale
per l’effettiva tutela dei diritti, sicché «uno Stato non può, senza riserve o
senza il controllo degli organi della Convenzione, sottrarre dalla competenza dei
tribunali tutta una serie di azioni civili o esonerare da responsabilità delle categorie
di persone», ancorché possano giustificarsi prerogative nei confronti dei parlamentari. Ma la più evidente violazione dei
diritti della parte civile costituita deriva dal fatto che, in contrasto con gli artt. 24
e 111 Cost., la norma impugnata viene a creare un «impedimento indeterminato
dell’esercizio dell’azione civile per effetto della disposizione di cui
all’art. 75, comma 3, cod.proc.pen.». Tale ultima disposizione stabilisce che «se
l’azione è proposta in sede civile contro l’imputato dopo la costituzione di
parte civile nel processo penale … il processo civile è sospeso fino alla pronunzia
della sentenza penale non più soggetta a impugnazione, salve le eccezioni previste dalla
legge». Poiché la norma impugnata non prevede alcuna eccezione alla suddetta regola, è
palese che la parte civile si trova nell’impossibilità di trasferire la propria
pretesa risarcitoria in sede civile. Né potrebbe ipotizzarsi una revoca della
costituzione di parte civile (art. 82 cod.proc.pen.), in quanto la sospensione del
processo imposta dall’art. 1 della legge n. 140 del 2003 non consente lo svolgimento
di alcuna attività processuale, ivi compresa la suddetta revoca. Un ulteriore profilo di violazione degli
artt. 24 e 111 Cost. sarebbe ravvisabile, infine, per effetto della mancata previsione, da
parte della norma impugnata, di una clausola che faccia salvo il compimento degli atti
urgenti di natura processuale – come, ad esempio, l’assunzione urgente di una
prova in sede di incidente probatorio – non potendosi certamente fare ricorso
all’art. 512 cod.proc.pen. che disciplina l’ipotesi di acquisizione in
dibattimento di atti assunti in sede di indagine nel caso in cui, «per fatti o
circostanze imprevedibili, ne è divenuta impossibile la ripetizione». La disciplina
dell’incidente probatorio riguarda, invece, il caso in cui vi sia, per vari motivi,
fondato timore di non poter più acquisire nella sede propria dibattimentale la prova
necessaria. Sicché è del tutto evidente la diversità delle due situazioni. Il giudice a quo solleva poi un’altra questione di
legittimità costituzionale riguardante l’art. 110, quinto comma, del regio decreto
30 gennaio 1941, n. 12, che forma oggetto di separato procedimento. 2.— Si è costituito in giudizio
l’on. Silvio Berlusconi che, con ampia ed articolata memoria, ha chiesto che tutte le
proposte questioni vengano dichiarate non fondate. In riferimento alla questione relativa
all’art. 1, comma 2, della legge n. 140 del 2003 la parte costituita sottolinea,
preliminarmente, che il Presidente della quinta sezione penale della Corte di cassazione,
chiamato ad esaminarne la posizione di imputato in altro procedimento (nel quale era stato
prosciolto insieme ad altri coimputati, con provvedimento impugnato in Cassazione), in
data 30 giugno 2003 ha disposto la separazione di tale posizione con conseguente
sospensione del relativo processo e creazione di un separato fascicolo, «così dando atto
dell’immediata applicabilità delle disposizioni della legge n. 140 del 2003», senza
prospettare alcun dubbio di costituzionalità in merito alla norma oggi impugnata. Ciò posto, l’on. Berlusconi rileva
che la ratio della norma stessa è quella di
salvaguardare le più alte cariche dello Stato, durante lo svolgimento del mandato, dagli
inevitabili turbamenti conseguenti all’esercizio di ogni azione penale. Nel sistema
costituzionale non è affatto necessario che tutto ciò che riguarda tali cariche sia
regolato con legge costituzionale, né a tale ricostruzione ostano gli artt. 90 e 96 della
Costituzione: l’irresponsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti
compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (tranne che in caso di alto tradimento o
attentato alla Costituzione) e la valutazione politica circa l’opportunità che il
Presidente del Consiglio ed i Ministri vengano sottoposti a processo penale per i c.d.
reati ministeriali non confliggono con la sospensione dei processi per i reati comuni. Per
questi ultimi, infatti, la Carta costituzionale nulla prevede, e ciò implica che al
legislatore ordinario non è inibito di provvedere autonomamente al riguardo, tanto più
che, nei casi in cui la Costituzione ha preteso che si provvedesse con legge
costituzionale, lo ha espressamente stabilito (v., ad esempio, artt. 116 e 132 Cost.). La memoria passa poi ad occuparsi
direttamente del contenuto precettivo della norma impugnata per valutare in particolare se
nel nostro ordinamento esista o meno l’istituto della sospensione del processo penale
e se vi sia un collegamento (nel senso di una possibile violazione) tra detta sospensione
ed il principio di obbligatorietà dell’azione penale richiamato dal Tribunale di
Milano. A tal fine si osserva che il sistema conosce la sospensione del processo penale,
finalizzata a vari obiettivi; è richiamata in proposito un’ampia serie di norme
contenute nel codice di procedura penale del 1930 (artt. 18, 19 e 20), nel vigente codice
di procedura penale (artt. 3, 37, 41, 47, 71, 344, 477 e 479), nel codice penale (artt.
159 e 371-bis) e in numerose altre leggi particolari, come
quelle in materia di condono tributario o di rimessione di una questione di legittimità
costituzionale a questa Corte o di questione pregiudiziale interpretativa alla Corte di
giustizia delle Comunità europee. In tutti questi casi non c’è un termine preciso
per la ripresa dell’attività processuale dopo la sospensione e, qualora vi sia
sospensione anche della prescrizione, non sussistono particolari problemi per il protrarsi
dei tempi del processo. Si tratta di norme che disciplinano
situazioni di «varia natura» che, tuttavia, in alcuni casi attribuiscono rilevanza
determinante a scelte politiche prevalenti rispetto alla giurisdizione (art. 243
cod.pen.mil.guerra) e in altri casi a caratteristiche peculiari dei soggetti che si
giovano della sospensione (v. decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e art. 71
cod.proc.pen.). Tra quest’ultimo tipo di norme la parte privata si sofferma, in
particolare, sull’ipotesi di sospensione del processo disciplinata dall’art. 71
cod.proc.pen., richiamando le pronunce di questa Corte n. 281 del 1995, n. 354 del 1996,
n. 19 del 1999 e n. 33 del 2003, desumendone, da un lato, che la sospensione del processo
non costituisce violazione dell’art. 112 Cost. in quanto comporta una semplice
sospensione dell’azione penale e, dall’altro, che neppure è configurabile il
contrasto con il principio della ragionevole durata del processo in quanto «si verte in
tema di ius singulare che comporta una
eccezione» e, comunque, la sospensione della prescrizione garantisce l’esercizio
della giurisdizione. Questi argomenti ben si attagliano al caso di specie, sicché anche
per esso deve escludersi la contrarietà con gli indicati parametri costituzionali. D’altra parte, il sistema
processuale vigente prevede, oltre ai casi di sospensione, anche quelli nei quali il reato
è perseguibile soltanto a richiesta del Ministro della giustizia (artt. 8, 9 e 10
cod.pen.), ovvero dietro sua autorizzazione (art. 313 cod.pen., positivamente scrutinato
da questa Corte nella sentenza n. 22 del 1959), ovvero a querela di parte; inoltre questa
Corte ha in più occasioni ribadito la legittimità costituzionale dell’art. 260
cod.pen.mil.pace che subordina la procedibilità di una serie di reati militari alla
richiesta del comandante del corpo. Il principio di eguaglianza richiamato
dal Tribunale di Milano ha, quindi, il significato di vietare leggi ad personam allorquando le persone prese in
considerazione siano effettivamente “eguali”, ma non quello di impedire le
opportune diversificazioni. In tale ottica la parte privata osserva che vi sono numerose
norme, sia di diritto penale sostanziale sia di diritto processuale penale, nelle quali
rileva la condizione soggettiva del destinatario; tra queste ultime vengono ricordate,
oltre all’art. 205 cod.proc.pen., l’art. 200 cod.proc.pen. sul segreto
professionale e le norme sull’incompatibilità ad assumere l’ufficio di
testimone. Dopo aver esaminato l’aspetto
relativo alla sospensione del processo, la difesa affronta il problema delle cause di
immunità riconosciute dal nostro ordinamento, cercando innanzitutto di stabilire cosa si
intenda effettivamente per immunità. Si richiamano, all’uopo, alcune specifiche
disposizioni riguardanti il trattamento processuale dei funzionari e dei dipendenti
consolari nonché le immunità in favore dei componenti il Comitato europeo per la
prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti. Si passa poi a
considerare l’art. 5 della legge n. 1 del 1981 relativa ai componenti del Consiglio
superiore della magistratura, che ha introdotto una causa soggettiva di non punibilità
«ben più pregnante ed incisiva sulla giurisdizione che non una sospensione» del
processo, con annessa sospensione della prescrizione. Il giudice remittente avrebbe
altresì dimenticato di tener presente tutta una serie di ipotesi nelle quali sussistono
altre cause di immunità (si citano, in proposito, sentenze della Corte di cassazione
sull’estradizione, sulle immunità diplomatiche e consolari, sui reati commessi da
militari appartenenti alla NATO nel territorio di uno Stato diverso da quello di
appartenenza, nonché sui reati commessi da soggetti appartenenti ad enti centrali della
Chiesa cattolica). Fatte queste premesse generali, la parte
privata richiama la distinzione dottrinale tra le immunità funzionali e quelle
extrafunzionali, ricordando che queste ultime, in particolare, fanno sì che
l’individuo che ne gode non possa essere assoggettato al processo penale per reati
“comuni” commessi nel corso del proprio incarico o prima dello stesso. Terminato
il mandato, però, si ha una reviviscenza della punibilità per i fatti extrafunzionali,
sicché tale tipo di immunità non crea, in effetti, alcun tipo di limite al potere
giurisdizionale. Si sarebbe perciò in presenza di una esenzione temporanea dalla
giurisdizione, determinata da motivi di opportunità politica per cui il soggetto, «pur
penalmente capace al momento della commissione dell’illecito, non lo è
processualmente, per evitare un qualsiasi turbamento nel regolare svolgersi
dell’attività»; concluso l’incarico, nulla può impedire l’avvio o la
prosecuzione del processo penale per illeciti penali di carattere privato. I suddetti
motivi di opportunità politica correlati all’attività del soggetto possono essere
inerenti ai rapporti tra poteri dello Stato ovvero sul piano internazionale ai rapporti
tra organi di Stati diversi che comportano una autolimitazione da parte
dell’ordinamento della propria giurisdizione, la quale torna poi a riespandersi nella
sua interezza al termine del mandato cui è connessa la prerogativa (si citano, al
riguardo, un parere della Corte internazionale di giustizia dell’Aja a proposito
delle immunità dei componenti dell’ONU e la sentenza della medesima Corte del 14
febbraio 2002 sull’immunità di un Ministro degli esteri della Repubblica del Congo
nei confronti del quale un giudice belga aveva emesso un ordine di arresto internazionale,
c.d. caso Yerodia). Dalla suddetta analisi si desume che
«la possibilità di prevedere … immunità extrafunzionali con legge ordinaria appare
… conclamata», ma tale osservazione non è l’unica a dimostrare
l’erroneità del ragionamento seguito dal Tribunale di Milano, perché
l’argomento principale attraverso il quale si perviene a questo risultato è
rappresentato dalla profonda diversità che sussiste tra il tema della sospensione
temporanea del processo e quello delle immunità. Se, infatti, si ha chiara tale
differenza, tutta una serie di argomentazioni sviluppate nell’ordinanza di rimessione
diventano ininfluenti, in quanto è proprio la suddetta diversità che spiega perché,
mentre per le immunità è necessariamente richiesto un collegamento con la funzione
esercitata al momento della commissione del fatto, ciò invece non è necessario per la
sospensione. Inoltre, mentre l’immunità, sottraendo un soggetto all’esercizio
della giurisdizione, deve essere, in alcuni casi, prevista da norme di rango
costituzionale, ciò non è richiesto per la sospensione che, ove si accompagni a quella
della prescrizione del reato, non incide sull’integrità del valore della
giurisdizione, ma coinvolge altri beni costituzionalmente protetti e, precisamente, quello
della funzionalità della carica di rilevanza costituzionale e quello della ragionevolezza
dei tempi del processo. Una volta escluso che la norma impugnata
avrebbe dovuto avere rango di legge costituzionale, resta da valutare se essa violi, per
il suo contenuto precettivo, uno dei parametri costituzionali richiamati dal giudice
remittente. Con riguardo all’art. 112 Cost., la
parte privata osserva che in tema di condizioni di procedibilità al legislatore è
concessa ampia discrezionalità, sicché il punto decisivo non è quello dei rapporti col
principio di obbligatorietà dell’azione penale, quanto piuttosto quello di stabilire
se la norma sia o meno ragionevole. Si richiamano, al riguardo, le sentenze n. 89 del
1982, n. 85 del 1998, n. 298 del 2000, e n. 223 del 2001 di questa Corte, dalle quali si
deduce che è soltanto in caso di trattamento diverso di situazioni uguali che può
affermarsi la sussistenza di un’irragionevolezza conseguente alla diversità di
trattamento. La violazione del principio di eguaglianza presuppone, in altre parole, una
valutazione in cui vi è un tertium comparationis
alla stregua del quale si ravvisi la disparità; nel caso della norma impugnata, invece,
le uniche situazioni similari con le quali sembrerebbe possibile un raffronto sono quelle
di cui agli artt. 90 e 96 Cost., ma, al di là del fatto che esse si riferiscono a
soggetti presi in considerazione anche dalla norma impugnata, le ipotesi rispettivamente
disciplinate sono, in realtà, molto diverse e, quindi, inconfrontabili. Infatti,
l’art. 96 Cost. stabilisce, a tutela della funzione ministeriale, che per i reati
commessi nell’esercizio di tale funzione è competente un particolare organo
giurisdizionale, senza dire nulla in
relazione alla procedibilità; analogamente, l’art. 90 Cost. prevede, a tutela della
libertà della funzione del Presidente della Repubblica, l’impunità per gli atti
compiuti nel relativo esercizio e i casi di deroga a tale impunità. La legge n. 140 del
2003, invece, si limita a dettare semplicemente una regola di procedura. Tale regola che, per quanto fin qui si
è detto, non contrasta con l’art. 3 Cost. dal punto di vista del principio di
eguaglianza, neppure viola il suddetto parametro per quel che riguarda il principio di
ragionevolezza. Al riguardo potrebbe sostenersi l’irragionevolezza in sé della
normativa impugnata in conseguenza dell’impossibilità che essa determinerebbe in
ordine alla formazione della prova, ma anche questa censura è destituita di fondamento in
quanto l’utilizzazione del termine “processo” e non di quello
“procedimento” ha proprio il significato tecnico di consentire l’assunzione
delle prove nel corso delle indagini preliminari. La memoria difensiva si sofferma, poi,
sul particolare aspetto della questione riguardante la parte civile. Si sostiene, in
proposito, che detta questione sarebbe stata impropriamente sollevata dal Tribunale di
Milano in sede penale, nell’erronea convinzione che l’art. 1 della legge n. 140
del 2003, imponendo l’immediata sospensione del processo, non consenta lo svolgimento
di alcuna attività processuale. In realtà, anche trascurando la circostanza che, nella
specie, la parte civile costituita non ha in effetti mai dichiarato di voler trasferire la
propria domanda in sede civile – sicché la questione dovrebbe ritenersi
inammissibile, in quanto del tutto ipotetica – resta il fatto che il dubbio di
legittimità costituzionale avrebbe dovuto essere posto nella sede competente, ossia
davanti al giudice civile, chiamato eventualmente a fare applicazione dell’art. 295
del codice di procedura civile. Del resto, sarebbe del tutto incongrua una sospensione ex lege del processo penale cui non faccia seguito
la possibilità di trasferimento dell’azione in sede civile. In tal senso vanno letti
l’art. 75, comma 3, cod.proc.pen. e l’art. 82 del medesimo codice (che consente
la revoca della costituzione di parte civile) e ciò vale, di per sé, ad escludere
qualsiasi violazione dell’art. 24 Cost. Tale lettura corrisponde al principio della
separazione delle giurisdizioni che, in materia di rapporti tra giudizi diversi, ha
sostituito, nel vigente codice di procedura penale, quello dell’unità della
giurisdizione cui, invece, si ispirava il codice del 1930. Una conferma
dell’esattezza di tale tesi è rinvenibile, secondo la parte privata, anche nella
sentenza n. 354 del 1996 di questa Corte con la quale è stata dichiarata
l’illegittimità costituzionale del citato art. 75, comma 3, cod.proc.pen., nella
parte relativa alla mancata previsione dell’inapplicabilità della disciplina ivi
stabilita per i rapporti tra azione civile e azione penale all’ipotesi di «accertato
impedimento fisico permanente che non permetta all’imputato di comparire
all’udienza, ove questi non consenta che il dibattimento prosegua in sua assenza». A
tale conclusione la pronuncia è pervenuta al fine di impedire – in armonia con
quanto deciso nella precedente sentenza n. 330 del 1994 – una stasi del processo «di
durata indefinita ed indeterminabile» che avrebbe vulnerato il diritto di azione e difesa
della parte civile. E’ del tutto evidente che l’ipotesi esaminata nella citata
sentenza non è affatto assimilabile a quella disciplinata dalla norma attualmente
impugnata. Infatti, anche a prescindere dal fatto che le cariche indicate dalla legge n.
140 del 2003, pur essendo alcune volte ipoteticamente reiterabili, hanno una durata
predeterminata ex lege, va considerato che la
disciplina censurata dalla Corte «non era quella attuale ma quella del codice del 1930»,
sicché non solo per essa non si ponevano problemi di ammissibilità rispetto alla
proposizione delle relative questioni di legittimità costituzionale direttamente nel
giudizio penale, ma soprattutto emergeva la necessità di superare la regola del divieto
della translatio iudicii dalla sede penale a
quella civile derivante dal principio dell’unità della giurisdizione. La disciplina
attualmente vigente non è più ispirata, come si è detto, a tale principio;
conseguentemente il problema allora denunciato non può più porsi in quanto la parte
civile ha, di regola, la facoltà di trasferire la propria azione in sede civile. 3.— Si è costituita anche la CIR
s.p.a., parte civile costituita nel giudizio a quo,
sostenendo la piena condivisibilità delle argomentazioni dell’ordinanza di
rimessione e chiedendo che la norma denunciata venga dichiarata costituzionalmente
illegittima. Osserva la parte privata che l’art.
1 della legge n. 140 del 2003, prevedendo l’automatica sospensione del processo a
carico del Presidente del Consiglio dei ministri, è in contrasto innanzitutto con
l’art. 3 Cost. (in relazione agli artt. 101 e 112 Cost.), perché attribuisce una
prerogativa incompatibile col principio di eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla
legge, principio che può essere derogato solo con una legge costituzionale (sentenza n.
300 del 1984 di questa Corte). A tale conclusione induce, con assoluta evidenza, il fatto
che nel nostro ordinamento di regola le prerogative o le immunità riguardanti cariche o
funzioni istituzionali sono previste o direttamente dalla Carta costituzionale (artt. 68,
90 e 96 Cost.) ovvero in successive leggi costituzionali (es. legge cost. 16 gennaio 1989,
n. 1, in materia di procedimenti per i reati di cui all’art. 96 Cost.). Per altro verso, e sempre in relazione
all’art. 3 Cost., la norma impugnata viola il principio di obbligatorietà
dell’azione penale, poiché impedisce a tempo indeterminato che il processo penale
venga condotto ad una definizione, in considerazione del fatto che l’attuale
Presidente del Consiglio potrebbe continuare a ricoprire la carica per molti anni, ovvero
essere eletto ad altra carica istituzionale tra quelle di cui alla norma in questione. Fatte queste premesse, la memoria
osserva che nel nostro sistema le immunità e le prerogative di cui agli artt. 68, 90 e 96
Cost., oltre ad essere disposte da norme di rango costituzionale, sono comunque collegate
allo svolgimento delle funzioni, di modo che il Presidente della Repubblica, il Presidente
del Consiglio ed i Ministri, fino all’entrata in vigore della legge in esame, erano,
per i reati comuni, soggetti alla legge come tutti gli altri cittadini. Oggi, invece, i
procedimenti eventualmente instaurati a carico del Presidente della Repubblica e del
Presidente del Consiglio dei ministri in merito a tali ultimi reati, sono tutti sospesi ope legis e senz’alcuna possibilità di
controllo istituzionale, anche nell’ipotesi in cui si tratti di reati commessi prima
dell’assunzione della carica, mentre per i reati c.d. funzionali continua ad avere
vigore la disciplina che ne prevede la giustiziabilità, sia pure a certe condizioni. Ne
consegue che, da questo punto di vista, la norma impugnata appare in contrasto con i
principi di ragionevolezza e di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge. Il carattere obbligatorio e non
rinunziabile della sospensione sarebbe poi lesivo sia del diritto di difesa (art. 24
Cost.) sia del principio della ragionevole durata dei processi sancito dall’art. 111
Cost., il che è tanto più evidente in relazione alla mancanza di una specifica norma che
garantisca la possibilità di assunzione al processo delle prove non rinviabili o di
compimento degli atti urgenti, a differenza di quanto è espressamente stabilito dal
codice di procedura penale in altri casi di sospensione (si citano gli artt. 3, comma 3;
41, comma 2; 47, comma 3; 70, commi 2 e 3; 71, comma 4, cod.proc.pen.). Per quanto specificamente interessa la
domanda avanzata dalla parte civile costituita, si rileva che la sospensione del processo
penale, in mancanza di una norma che deroghi al disposto dell’art. 75, comma 3,
cod.proc.pen., viene di fatto a paralizzare sine
die ogni pretesa risarcitoria della suddetta parte nei confronti dell’imputato.
Il processo penale è, infatti, sospeso, mentre la domanda eventualmente proposta in sede
civile dovrebbe necessariamente comportare la sospensione anche di quest’ultimo processo, poiché le eccezioni previste alla
regola del citato art. 75, comma 3, sono tassative e non estensibili in via analogica. La CIR s.p.a., infine, si associa alle
considerazioni fatte dal Tribunale di Milano a proposito della violazione dell’art.
117, primo comma, Cost., in riferimento al principio relativo al diritto di accesso ad un
tribunale, desumibile dall’art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali (secondo quanto stabilito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo
nella sentenza Golder del 21 febbraio 1975 e nella sentenza Cordova del 31 gennaio 2003). 4.— E’ altresì intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che vengano dichiarate inammissibili
o comunque infondate entrambe le questioni proposte dal Tribunale di Milano. Quanto alla questione relativa
all’art. 1 della legge n. 140 del 2003, la difesa erariale osserva che il giudice a quo muove da un presupposto erroneo, ossia
quello per cui detta norma avrebbe creato una nuova figura di immunità. Essa, invece, si
limita a disporre la sospensione dei processi in corso, con conseguente sospensione dei
termini di prescrizione dei reati, in linea con quanto stabilito per altre ipotesi di
sospensione del processo penale – sia obbligatoria (v. art. 71 cod.proc.pen. e art.
3, comma 5, della stessa legge n. 140 del 2003) sia facoltativa (v. art. 486
cod.proc.pen.) – previste dal sistema. Ne consegue che non vi sarebbe lesione
dell’art. 112 Cost., sia perché l’azione penale viene ugualmente esercitata nei
confronti dei soggetti che ricoprono le alte cariche istituzionali indicate nella norma
impugnata (anche se con sospensione del processo per la durata del mandato) sia perché il
decorso del tempo non incide sulla pretesa punitiva dello Stato, in virtù
dell’espresso richiamo dell’art. 159 cod.pen., in materia di sospensione del
corso della prescrizione. Escluso, quindi, che la norma de qua abbia a che fare con le immunità riservate
alla regolamentazione costituzionale, l’Avvocatura dello Stato ritiene che essa non
si ponga in contrasto neppure con gli altri principi costituzionali invocati dal giudice a quo. Si tratta di una disciplina che è stata
dettata allo scopo di impedire che «vicende processuali di diritto comune possano
intralciare l’operato dei vertici costituzionali democraticamente scelti per tutto
– e solo – il tempo in cui essi svolgono la loro funzione». La ratio cui si è ispirato il legislatore non era,
quindi, quella di proteggere i soggetti che ricoprono le alte cariche dello Stato, ma la
loro funzione, sicché appare ultroneo ogni richiamo al principio di eguaglianza come
principio fondante dell’ordinamento, visto che anche questa Corte ha ripetutamente
affermato che la violazione di tale principio deriva dal trattamento eguale di situazioni
diverse e non dalla previsione di trattamenti differenziati per alcune categorie di
soggetti giustificata dal contemperamento del principio stesso con la tutela di altri
principi costituzionali. Tale ultima evenienza è proprio quella che si riscontra nella
fattispecie nella quale la tutela della posizione istituzionale del Presidente del
Consiglio dà fondata ragione della deroga all’ordinario trattamento processuale. Analogamente, poi, la difesa erariale
ritiene infondata la presunta lesione del principio di ragionevolezza in riferimento a
quanto disposto dagli artt. 68, 90 e 96 Cost., sul principale rilievo che, in una logica
di ponderazione e bilanciamento degli interessi in gioco, non è irrazionale che il
Presidente del Consiglio continui ad essere perseguibile per i c.d. reati ministeriali e
si veda invece sospesi i processi penali per i reati comuni. Infatti, mentre il
perseguimento dei reati funzionali non può essere procrastinato, data «la rilevanza di
carattere generale degli interessi incisi» e la loro «indubbia maggiore gravità dal
punto di vista istituzionale», il perseguimento dei reati comuni ben può essere rinviato
al momento della cessazione dell’esercizio delle funzioni protette, visto che la loro
commissione comporta la lesione di «interessi cedevoli». Ritiene inoltre la difesa pubblica che
siano infondate tutte le doglianze riguardanti una presunta lesione degli artt. 24 e 111
Cost., sotto il duplice profilo del diritto di difesa dell’imputato (che non può
rinunciare all’applicazione della sospensione) e del diritto della persona offesa dal
reato ad un giudizio rapido ed efficace in merito alle sue pretese risarcitorie. Quanto al
primo profilo, si osserva che l’obbligatorietà della protezione accordata dalla
norma impugnata deriva dal fatto che essa ha rilevanza oggettiva, è finalizzata a
tutelare l’interesse dell’ordinamento e non è stata concepita come un
privilegio di cui la persona che ricopre la carica possa, a sua scelta, decidere di godere
o meno. Quanto alla pretesa violazione dei diritti della persona offesa costituitasi parte
civile nel processo penale sospeso, si osserva che nell’ipotesi di cui si tratta la
parte offesa subisce un ritardo nella delibazione delle sue pretese del tutto analogo a
quello che si verifica non solo nelle numerose altre ipotesi di sospensione del processo,
ma anche in altre situazioni processuali, come ad esempio in quella relativa alla
conclusione del procedimento penale con sentenza di patteggiamento nella quale, ai sensi
dell’art. 445 cod.proc.pen., è impedito alla parte civile di giovarsi della suddetta
sentenza in sede civile. D’altra parte, non appare conferente al riguardo il richiamo
all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali atteso che la normativa denunciata è il frutto di un
ponderato – e, cioè, «ragionevole»
– contemperamento dell’esigenza di definizione del processo in tempi rapidi con quella di tutela di altri interessi ritenuti
anch’essi di rilevanza primaria. Quanto, infine, alla presunta mancanza
di norme che facciano salva la possibilità di compimento degli atti urgenti,
l’Avvocatura dello Stato rammenta che, a parte il rilievo per cui ciò costituirebbe
solo un’ipotetica manchevolezza, detta questione non risulta adeguatamente precisata
nell’ordinanza di rimessione, il che impone che la stessa debba ritenersi
inammissibile. 5.— Nell’imminenza
dell’udienza la CIR s.p.a. ha depositato memoria, in cui premette che il presente
giudizio concerne soltanto la disciplina dell’improcedibilità concessa dalla legge
n. 140 del 2003 al Presidente del Consiglio: non può quindi sostenersi la legittimità
dell’art. 1, comma 1, sulla base della posizione dei titolari delle altre cariche,
ferma l’estensibilità a queste ultime della eventuale dichiarazione
d’incostituzionalità della norma (ex art.
27 della legge 11 marzo 1953, n. 87). In ragione del carattere rigido della
Costituzione, nessuna fonte può modificarla surrettiziamente, qualora ne pregiudichi una
o più norme: le limitazioni sostanziali o processuali della (altrimenti assoluta)
responsabilità del funzionario – ex art.
28 Cost. – devono individuarsi in altre norme costituzionali (Presidente della
Repubblica, Presidente del Consiglio, ministri, parlamentari, giudici costituzionali,
titolari di organi giurisdizionali) perché ogni limitazione di tale responsabilità si
risolve nella corrispondente restrizione del diritto di azione e di difesa. Inoltre la
differenziazione delle discipline processuali con riferimento a fatti extrafunzionali
viola il principio di eguaglianza (non sopprimibile nemmeno con una legge di revisione
costituzionale). Pertanto l’art. 3, primo comma, Cost. non può essere derogato,
senza che sulla validità della deroga vi sia verifica da parte di questa Corte. Non si
può discutere della legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge n. 140 come
se l’illegittimità di questa norma dipendesse esclusivamente dal fatto che essa è
contenuta in una legge ordinaria, anziché in una disposizione approvata ex art. 138 Cost.: la sottoponibilità al
sindacato permarrebbe comunque, poiché le immunità valgono soltanto nei limiti delle
previsioni costituzionali, e qualsiasi legge ordinaria che ne ampliasse l’ambito
sarebbe incostituzionale. Nel porre una disciplina di favore per i
governanti in relazione a fatti extrafunzionali, si è determinata la violazione sia del
principio di eguaglianza, sia di quello della responsabilità dei pubblici funzionari
allorché agiscano al di fuori delle funzioni, sia infine del diritto di azione e di
difesa. Infatti, esiste un istituto che adeguatamente mette al riparo i titolari delle
più alte cariche pubbliche da eventuali impedimenti alla propria attività istituzionale,
derivanti dalla pendenza di un processo penale, ancorché relativo a reati comuni, essendo
imposto al giudice penale di valutare in concreto la
sussistenza di impedimenti dell’imputato, tenendo conto degli interessi degli altri
poteri. La norma impugnata prevede una forma di
immunità processuale prescindendo da ogni
connessione funzionale fra la carica pubblica e gli atti posti in essere dal soggetto che
la ricopre. Ciò in violazione dell’art. 3 Cost., che vieta al legislatore ordinario
d’introdurre differenziazioni normative basate esclusivamente su elementi soggettivi. Per la tendenziale universalità del precetto di
legge la norma deve dirigersi a tutti senza distinguere in base a categorie soggettive, ma
soltanto oggettive (natura dell’atto, dei beni, etc.) in logico rapporto con la
natura dell’attività e senza aver riguardo a connotati inerenti alle persone
(prestigio, onore, dignità, etc.). Nella fattispecie, invece, un tale rapporto è del
tutto assente (laddove si prevede la sospensione dei processi per illeciti compiuti prima dell’assunzione della carica). In essa,
infatti, il munus publicum rappresenta non già il fondamento e il limite
dell’immunità, bensì il mero presupposto di
essa. Ciò che si tutela, dunque, non è la funzione, ma la persona, introducendo così un vero e proprio privilegio
personale. Negli artt. 68, 90 e 96 Cost.
l’immunità ha il fondamento ed il limite nell’esercizio della funzione. Per
effetto della censurata normativa il Presidente del Consiglio dei ministri già
sottoposto, previa autorizzazione parlamentare, alla giurisdizione ordinaria per i reati
funzionali, ne è viceversa sottratto ope legis per
quelli comuni. Il che è contraddittorio, perché in base all’art. 96 Cost.
l’autorizzazione a procedere può essere negata solo nei casi ivi previsti. Poiché
l’unico soggetto sottoposto a processo, per «fatti antecedenti l’assunzione
della carica o della funzione», era l’on.
Berlusconi, si è in presenza di una legge
personale di favore, definita da autorevole dottrina come lesiva dell’art. 3 Cost.,
in quanto volta ad estendere, oltre i casi previsti dalla Costituzione, le ipotesi di
improcedibilità soggettiva e le garanzie costituzionali impedienti la immediata
attuazione della legge. Infatti, tali improcedibilità e garanzie privano di concreta
efficacia la legge rispetto a determinati cittadini e creano diseguaglianze formali tra i
medesimi. Quanto alla violazione degli artt. 101 e
112 Cost., ogni condizione di procedibilità in tanto può ritenersi legittima in quanto
sia direttamente riconducibile ad un interesse costituzionalmente protetto, da bilanciare
con quello ex art. 112 Cost., che, nella
specie, non sussiste. Infatti, non ogni processo penale è tale da comportare
necessariamente un «turbamento» per la carica, il cui prestigio sarebbe anzi ancor più
gravemente compromesso, ove colui che la ricopre se ne servisse per sottrarsi alla
giurisdizione; è interesse della collettività sapere se i titolari delle più alte
cariche erano e sono al di sopra di ogni sospetto. Paradossalmente, per tutelare la
funzione, si «iberna» il processo a carico di chi la ricopre, impedendogli di chiedere
l’assunzione di prove a suo favore, senza fare neppure salvo il compimento di
eventuali atti urgenti e indifferibili e senza stabilire un termine massimo di durata
della sospensione medesima, che potrebbe protrarsi indefinitamente. La violazione degli artt. 24 e 111 Cost.
con riguardo alla parte civile si radica nell’automatismo della paralisi sine die dell’azione civile e nella mancata
previsione della rinunziabilità alla sospensione del processo penale, nonché di una
deroga all’art. 75, comma 3, del codice di procedura penale. La norma, inoltre, viola l’art.
117, primo comma, Cost. con riguardo alla Convenzione europea per i diritti
dell’uomo, sia sotto il profilo del «diritto ad un tribunale» (ex artt. 13 e 14 della Convenzione che,
rispettivamente, sanciscono il diritto a un ricorso effettivo davanti ad un giudice,
nonché la garanzia del godimento dei diritti e delle libertà ivi assicurati) sia in
riferimento al «diritto ad un processo equo». Dopo una disamina di diritto comparato
sulle immunità funzionali ed extrafunzionali proprie dei titolari della cariche omologhe
a quella del Presidente del Consiglio dei ministri italiano, la parte privata contesta
puntualmente le tesi difensive. In particolare sarebbe l’esigenza
di diversificare la disciplina delle situazioni (oggettive) differenti, in rapporto con
quella di non collegare la differenziazione al soggetto, in quanto tale, a condurre alla
definizione dell’eguaglianza come «pari trattamento di pari situazioni e diverso
trattamento di situazioni diverse». Ne deriva,
da un lato, che il legislatore non è libero di differenziare i soggetti fin dove la
Costituzione non frappone limiti specifici e, dall’altro, che le differenziazioni
normative possono essere eccezionalmente legittime, nei limiti in cui si riflettano
sull’oggetto e sempre che sussista un nesso di assoluta necessità tra la
differenziazione ed un fine costituzionalmente consentito e se sono ispirate a
ragionevolezza: il che impone che si versi in ipotesi in cui siano le «situazioni di
fatto» messe a confronto ad essere tra loro differenti. Al contrario, nel caso di specie,
la situazione in cui si trovano i titolari delle cinque cariche è ontologicamente
identica a quella di qualsiasi altro cittadino perseguito per reati comuni. La memoria contesta poi la pertinenza
degli esempi di «sospensione» richiamati ex
adverso e cioè l’art. 18, comma 1, lett. b),
cod.proc.pen., gli artt. 3, 37, 41, 47, 71, 344, 477 e 479 cod.proc.pen. (ipotesi di
sospensione «endoprocessuale», ossia di temporanea stasi dell’iter processuale, giustificate da ragioni interne
al processo che ne causano una sorta di quiescenza, in cui la momentanea sospensione si
giustifica per assicurare il diritto di difesa e la terzietà-imparzialità del giudice, o
per ottenere l’autorizzazione a procedere, o per garantire una sollecita definizione
del processo). Considerazioni analoghe valgono per
tutti gli altri casi di «sospensione», singolarmente contestati, unitamente: 1) alla
citazione dell’art. 205 cod.proc.pen. la cui ratio
è di evitare che i soggetti ivi previsti non rendano in pubblico la loro deposizione,
così limitandosi a disciplinarne le modalità di assunzione e non esimendoli dal relativo
dovere; 2) al richiamo all’art. 5 della legge n. 1 del 1981, che non configura una
causa di sospensione, bensì una causa di non punibilità specifica, avente per oggetto le
sole manifestazioni di pensiero funzionali all’esercizio dei poteri-doveri propri dei componenti del C.S.M.; 3) al
riferimento alla procedibilità «a richiesta» o dietro «autorizzazione» del Ministro
della giustizia (artt. 8, 9, 10 e 313 cod.pen.), ovvero su querela della persona offesa:
qui la condizione di procedibilità gioca a tutela del soggetto passivo del reato, e non
già del soggetto attivo. E’ inconferente anche la citazione
delle immunità di cui alla Convenzione di Vienna, perché l’ordinamento consente
– per il rispetto dell’eguaglianza degli Stati – trattamenti di privilegio
in favore di determinati soggetti per la loro qualità di funzionari di altri Stati; ma
ciò avviene per il principio di cui all’art. 10 Cost., che conferisce alle norme
internazionali generalmente riconosciute il livello di norme primarie: il rango
costituzionale della norma di adattamento
dell’ordinamento italiano al diritto internazionale (anche consuetudinario)
giustifica la compressione del principio di eguaglianza e del diritto alla tutela
giurisdizionale. Anche l’estradizione è una delle forme di collaborazione tra Stati
in materia penale: la ratio della sospensione
del processo in tal caso sta nel rispetto della sovranità degli altri Stati
(l’estradizione opera esclusivamente per i reati per i quali è stata concessa). Considerato in diritto 1.? Il Tribunale di Milano solleva
questione di legittimità costituzionale del comma 2, in relazione al comma 1,
dell’art. 1 della legge 20 giugno 2003, n.140 (Disposizioni per l’attuazione
dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti
delle alte cariche dello Stato), il quale, fatti salvi gli articoli 90 e 96 della
Costituzione, dispone la sospensione, dall’entrata in vigore della legge stessa, dei
processi penali in corso nei confronti dei soggetti di cui al comma 1 (Presidente della
Repubblica, Presidente del Senato della Repubblica, Presidente della Camera dei deputati,
Presidente del Consiglio dei ministri, Presidente della Corte costituzionale), in ogni
fase, stato o grado, per qualsiasi reato, anche riguardante fatti antecedenti
l’assunzione della carica o della funzione, fino alla cessazione delle medesime. Secondo il giudice remittente la norma
censurata, nello stabilire per i processi suindicati la sospensione automatica,
generalizzata e senza prefissione di un termine finale, viola l’art. 3 Cost.,
anzitutto con riguardo all’art. 112 Cost., che sancisce il principio
dell’obbligatorietà dell’azione penale; in secondo luogo con riferimento agli
artt. 68, 90 e 96 Cost., in quanto attribuisce alle persone che ricoprono una delle
menzionate alte cariche dello Stato una prerogativa non prevista dalle citate disposizioni
della Costituzione, che verrebbero quindi ad essere illegittimamente modificate con legge
ordinaria, in violazione anche dell’art. 138 Cost., disposizione questa che il
remittente non indica nel dispositivo dell’ordinanza, ma cita in motivazione ed alla
quale fa implicito ma chiaro riferimento in tutto l’iter argomentativo del provvedimento; infine viola
gli artt. 24, 111 e 117 Cost., perché non consente l’esercizio del diritto di difesa
da parte dell’imputato e delle parti civili, in contrasto anche con la Convenzione
per la protezione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. 2.? In via preliminare si osserva che
l’astensione dei magistrati componenti del collegio presso il quale era incardinato
il processo penale e che ha sollevato la presente questione incidentale non ha influenza
sulla rilevanza e quindi sull’ammissibilità della medesima. L’astensione, infatti, non comporta
la regressione del giudizio ad una fase preprocessuale, tale da escludere l’immediata
applicazione della norma da scrutinare. E’ opportuno soggiungere che,
secondo il principio affermato dall’indirizzo di gran lunga prevalente di questa
Corte (v., ex plurimis, ordinanze n. 270 del
2003, n. 383 del 2002, n. 110 del 2000, sentenze n. 171 del 1996 e n. 300 del 1984), le
vicende del giudizio a quo non incidono sullo
svolgimento del processo costituzionale, caratterizzato dall’interesse generale alla
risoluzione della prospettata questione. Né si può aderire alla tesi difensiva secondo
la quale, non essendovi altri processi pendenti nei quali potrebbe ipotizzarsi
l’applicazione della norma censurata, non sarebbe configurabile alcun interesse
generale cui riferirsi. Non soltanto, infatti, non è provata tale situazione, ma la tesi
non tiene conto del rilievo secondo cui la disposizione in oggetto (comma 2 dell’art.
1 della legge n. 140 del 2003) ha carattere di transitorietà anche rispetto alla norma
– non espressamente formulata ma necessariamente desumibile – la quale impone
l’immediata sospensione di quei processi penali nei quali dovesse verificarsi in
qualsiasi momento la coincidenza della qualità d’imputato con quella di titolare di
una delle cinque alte cariche indicate nel comma 1 dello stesso art. 1. La questione, pertanto, non riguarda
soltanto il processo in cui è stata sollevata, ma ha valenza generale, sicché
dev’essere esaminata nel merito. 3.? Per rispondere agli interrogativi
posti dall’ordinanza di rimessione occorre, in primo luogo, definire quali siano la
natura, la funzione e la portata della normativa impugnata. Essa riguarda una sospensione del
processo penale, istituto che si sostanzia nel temporaneo arresto del normale svolgimento
del medesimo ed è oggetto non di una disciplina generale, bensì di specifiche
regolamentazioni dettate con riguardo alla diversità dei presupposti e delle finalità
perseguite. Le sospensioni possono essere così
raggruppate: a) sospensioni per l’esistenza di
una pregiudiziale (costituzionale, comunitaria, civile, amministrativa, tributaria etc.); b) sospensioni dovute
all’instaurazione di procedimenti incidentali finalizzati ad assicurare la terzietà
del giudice o la serenità dello svolgimento del processo (ricusazione, rimessione); c) sospensioni per il compimento di atti
e comportamenti che possono influire sull’esito del processo in modo tale da rendere
tale esito, nella valutazione del legislatore, preferibile rispetto a quelli prevedibili
sulla base del normale svolgimento del processo stesso (come avviene per
l’affidamento in prova dell’imputato nel processo minorile e per il compimento
delle riparazioni, delle restituzioni e del risarcimento del danno nel processo davanti al
giudice di pace); d) sospensioni per ragioni soggettive,
quali quella dipendente dalla condizione dell’imputato che per infermità di mente
non è in grado di partecipare coscientemente al processo, e quella degli appartenenti a
reparti mobilitati prevista dall’art. 243 del codice penale militare di guerra. Se si prescinde da quest’ultima,
peraltro prevista in un testo risalente (regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303), mai
sottoposto a scrutinio di costituzionalità e soprattutto connesso ad una situazione
eccezionale quale lo stato di guerra, le altre sospensioni soddisfano esigenze del
processo e sono finalizzate a realizzare le condizioni perché esso abbia svolgimento ed
esito regolari, anche se ciò può comportare la temporanea compressione dei diritti che
vi sono coinvolti. Ciò vale anche per la sospensione stabilita per l’ipotesi
dell’imputato incapace, perché la capacità dell’imputato di partecipare
coscientemente al processo è aspetto indefettibile del diritto di difesa senza il cui
effettivo esercizio nessun processo è immaginabile, come questa Corte ha affermato fin
dai primi anni della sua attività (cfr. sentenze n. 59 del 1959 e n. 354 del 1996). Da quanto fin qui esposto emerge che la
sospensione, di solito prevista per situazioni oggettive del processo, è funzionale al
suo regolare proseguimento. Ciò non significa che quello delle
sospensioni sia un sistema chiuso e che il legislatore non possa stabilire altre
sospensioni finalizzate alla soddisfazione di esigenze extraprocessuali, ma implica la
necessità di identificare i presupposti di tali sospensioni e le finalità perseguite,
eterogenee rispetto a quelle proprie del processo. 4.? La situazione cui si riconnette la
sospensione disposta dalla norma censurata è costituita dalla coincidenza delle
condizioni di imputato e di titolare di una delle cinque più alte cariche dello Stato ed
il bene che la misura in esame vuol tutelare deve essere ravvisato nell’assicurazione
del sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche. Si tratta di un interesse apprezzabile
che può essere tutelato in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto,
rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale. E’ un modo diverso, ma non opposto,
di concepire i presupposti e gli scopi della norma la tesi secondo la quale il
legislatore, considerando che l’interesse pubblico allo svolgimento delle attività
connesse alle alte cariche comporti nel contempo un legittimo impedimento a comparire,
abbia voluto stabilire una presunzione assoluta di legittimo impedimento. Anche sotto
questo aspetto la misura appare diretta alla protezione della funzione. Occorre ora accertare e valutare come la
norma incida sui principi del processo e sulle posizioni e sui diritti in esso coinvolti. 5.? La sospensione in esame è generale,
automatica e di durata non determinata. Ciascuna di siffatte caratteristiche
esige una chiarificazione. La sospensione concerne i processi per
imputazioni relative a tutti gli ipotizzabili reati, in qualunque epoca commessi, che
siano extrafunzionali, cioè estranei alle attività inerenti alla carica, come risulta
chiaro dalla espressa salvezza degli artt. 90 e 96 della Costituzione. Essa è automatica nel senso che la
norma la dispone in tutti i casi in cui la suindicata coincidenza si verifichi, senza
alcun filtro, quale che sia l’imputazione ed in qualsiasi momento dell’iter processuale, senza possibilità di
valutazione delle peculiarità dei casi concreti. Infine la sospensione, predisposta
com’è alla tutela delle importanti funzioni di cui si è detto e quindi legata alla
carica rivestita dall’imputato, subisce, per quanto concerne la durata, gli effetti
della reiterabilità degli incarichi e comunque della possibilità di investitura in altro
tra i cinque indicati. E non è fondata l’obiezione secondo la quale il protrarsi
dell’arresto del processo sarebbe da attribuire ad accadimenti e non alla norma,
perché è questa a consentire l’indefinito protrarsi della sospensione. 6.? Da quanto detto emerge anzitutto che
la misura predisposta dalla normativa censurata crea un regime differenziato riguardo
all’esercizio della giurisdizione, in particolare di quella penale. La constatazione di tale
differenziazione non conduce di per sé all’affermazione del contrasto della norma
con l’art. 3 della Costituzione. Il principio di eguaglianza comporta infatti che, se
situazioni eguali esigono eguale disciplina, situazioni diverse possono implicare
differenti normative. In tale seconda ipotesi, tuttavia, ha decisivo rilievo il livello
che l’ordinamento attribuisce ai valori rispetto ai quali la connotazione di
diversità può venire in considerazione. Nel caso in esame sono fondamentali i
valori rispetto ai quali il legislatore ha ritenuto prevalente l’esigenza di
protezione della serenità dello svolgimento delle attività connesse alle cariche in
questione. Alle origini della formazione dello
Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla
giurisdizione, il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili è regolato da
precetti costituzionali. L’automatismo generalizzato della
sospensione incide, menomandolo, sul diritto di difesa dell’imputato, al quale è
posta l’alternativa tra continuare a svolgere l’alto incarico sotto il peso di
un’imputazione che, in ipotesi, può concernere anche reati gravi e particolarmente
infamanti, oppure dimettersi dalla carica ricoperta al fine di ottenere, con la
continuazione del processo, l’accertamento giudiziale che egli può ritenere a sé
favorevole, rinunciando al godimento di un diritto costituzionalmente garantito (art. 51
Cost.). Ed è appena il caso di osservare che, in considerazione dell’interesse
generale sotteso alle questioni di legittimità costituzionale, è ininfluente
l’atteggiamento difensivo assunto dall’imputato nella concretezza del giudizio. Sacrificato è altresì il diritto della
parte civile la quale, anche ammessa la possibilità di trasferimento dell’azione in
sede civile, deve soggiacere alla sospensione prevista dal comma 3 dell’art. 75 del
codice di procedura penale. 7.? Si è affermato, per sostenere la
legittimità costituzionale della legge, che nessun diritto è definitivamente
sacrificato, nessun principio costituzionale è per sempre negletto. La tesi non può essere accolta. All’effettività
dell’esercizio della giurisdizione non sono indifferenti i tempi del processo. Ancor
prima che fosse espressamente sancito in Costituzione il principio della sua ragionevole
durata (art. 111, secondo comma), questa Corte aveva ritenuto che una stasi del processo
per un tempo indefinito e indeterminabile vulnerasse il diritto di azione e di difesa
(sentenza n. 354 del 1996) e che la possibilità di reiterate sospensioni ledesse il bene
costituzionale dell’efficienza del processo (sentenza n. 353 del 1996). 8.? La Corte ritiene che anche sotto
altro profilo l’art. 3 Cost. sia violato dalla norma censurata. Questa, infatti, accomuna in unica
disciplina cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la
natura delle funzioni e distingue, per la prima volta sotto il profilo della parità
riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del
Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli
organi da loro presieduti. Né vale invocare, come precedente e termine di comparazione,
l’art. 205 cod.proc.pen.
il quale disciplina un aspetto secondario dell’esercizio della giurisdizione,
ossia i luoghi in cui i titolari delle cinque più alte cariche dello Stato possono essere
ascoltati come testimoni. Non è superfluo soggiungere che, mentre
vengono fatti salvi gli artt. 90 e 96 Cost., nulla viene detto a proposito del secondo
comma dell’art. 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, che ha esteso a
tutti i giudici della Corte costituzionale il godimento dell’immunità accordata nel
secondo comma dell’art. 68 Cost. ai membri delle due
Camere. Ne consegue che si riscontrano nella norma impugnata anche gravi elementi di
intrinseca irragionevolezza. La questione è pertanto fondata in
riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione. Resta assorbito ogni altro profilo di
illegittimità costituzionale. 9.? La disposizione direttamente
impugnata si inserisce in un contesto normativo le cui articolazioni, per quanto riguarda
i primi due commi – che si riferiscono, rispettivamente, alle due situazioni della
non sottoponibilità a processo e della sospensione dei processi eventualmente già in
corso – sono dirette alla medesima, sostanziale finalità, hanno lo stesso ambito
soggettivo di applicazione ed entrano in contrasto con gli stessi precetti costituzionali.
Pertanto, in via conseguenziale ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87, la dichiarazione di illegittimità costituzionale deve estendersi anche ai commi 1 e
3, non direttamente impugnati, dell’art. 1 della legge n. 140 del 2003: al comma 1
per le ragioni appena dette, ed al comma 3, concernente la sospensione della prescrizione
per il tempo di applicazione delle misure di cui ai primi due commi, perché lo stesso,
caducati i precedenti, non ha alcuna autonomia applicativa. per questi
motivi LA CORTE COSTITUZIONALE riservata a separata decisione la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 110, quinto comma, del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), sollevata dal Tribunale di
Milano con l’ordinanza in epigrafe; dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, della legge 20 giugno
2003, n.140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione
nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato); dichiara,
ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 3, della predetta legge n. 140 del 2003. Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2004. F.to: Riccardo CHIEPPA, Presidente Francesco AMIRANTE, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 20
gennaio 2004. Il Direttore della Cancelleria F.to: DI PAOLA |