La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, commi 205, 206 e 207 della legge 28.12.1995 n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), come modificato dall’art. 22, comma 1, lettera a), b) e c) della legge 13.5.1999 n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale). Inoltre, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 2, della medesima legge 13.5.1999 n. 133. La portata di questa sentenza è di particolare rilevanza per i corsi di riqualificazione in atto presso la pubblica amministrazione. La violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, le lesioni di alcuni principi costituzionali in materia di organizzazione dei pubblici uffici, l’irragionevolezza di un concorso “interno” e non già di un concorso “esterno”, il divieto di una progressione “per saltum” e l’attribuzione al criterio “dell’anzianità” di una funzione già censurata nella sentenza n. 1 del 1999 della stessa Corte, pongono seri interrogativi sulla legittimità delle procedure in corso. SENTENZA N. 194 ANNO 2002 REPUBBLICA
ITALIANA IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO LA CORTE
COSTITUZIONALE composta dai
signori: - Massimo
VARI
Presidente - Riccardo
CHIEPPA
Giudice - Gustavo
ZAGREBELSKY
- Valerio
ONIDA
- Carlo
MEZZANOTTE
- Guido
NEPPI
MODONA
- Piero Alberto
CAPOTOSTI
- Annibale
MARINI
- Franco
BILE
- Giovanni Maria
FLICK
- Francesco
AMIRANTE
ha pronunciato la
seguente SENTENZA nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni
in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale ), promosso con
ordinanza emessa il 18 ottobre 2000 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui
ricorsi riuniti proposti dalla Dirstat-Finanze (ora Dirpubblica) contro la Presidenza del
Consiglio dei ministri ed altre, iscritta al n. 451 del registro ordinanze 2001 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,
dell' anno 2001. Visti l'atto di costituzione della
Dirstat-Finanze (ora Dirpubblica) nonché l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri; udito
nell'udienza pubblica del 12 marzo 2002 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti; uditi l'avvocato Michele Lioi per
Dirstat-Finanze (ora Dirpubblica) e l' Avvocato dello Stato
Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto1. - Il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza del 18 ottobre 2000, depositata il 7 febbraio 2001,
solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 13 maggio 1999,
n. 133 (Disposizioni in materia di
perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), in riferimento agli artt. 3, 51 e
97 della Costituzione, nonché, implicitamente, all'art. 136 della Costituzione. 2. - La questione è stata sollevata nel corso
del giudizio avente ad oggetto due ricorsi proposti dalla Dirstat-Finanze (ora
Dirpubblica), in persona del legale rappresentante pro
tempore, il quale ha agito anche in proprio, aventi ad oggetto l'annullamento di
alcuni atti -decreti del Ministero delle finanze e decreti direttoriali concernenti le
procedure di riqualificazione per il personale del Ministero delle finanze ai sensi
dell'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica). 2.1. -Il Tar, in
linea preliminare, dopo avere affermato la propria giurisdizione, espone che i ricorrenti
eccepiscono l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207 della legge
28 dicembre 1995, n. 549, nel testo modificato dall'art. 22 della legge n. 133 del 1999,
nella parte in cui sono state sostanzialmente confermate le procedure selettive previste
dal testo originario dall'art. 3, comma 206 lettera b), della legge n. 549 del 1995
ed i corsi di riqualificazione per il personale del Ministero delle finanze, con riserva
del settanta per cento dei posti vacanti al personale in servizio alla data del 31
dicembre 1998, realizzando in tal modo una cooptazione verso l'alto di questi ultimi
dipendenti, nonostante non abbiano svolto, neppure di fatto, mansioni superiori. Il giudice a quo deduce che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 1 del 1999, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dei commi 205, 206 e 207 dell'art. 3 della legge n. 549
del 1995, nella parte in cui «prevedevano la sostituzione del concorso pubblico con
procedure selettive interne, in assenza di esigenze di rilevanza costituzionale che
consentissero la deroga alla regola del concorso pubblico». L 'art. 22 della legge n. 133
del 1999 ha modificato queste ultime norme, stabilendo che, con le procedure selettive da
esse previste, può «essere coperta unicamente una aliquota dei posti vacanti determinata
nella misura del 70 % nelle qualifiche interessate dalle procedure medesime». 2.2. -Il Tar
deduce che l'art. 22 della legge n. 133 del 1999 si porrebbe in contrasto con il principio
secondo il quale la regola del pubblico concorso per l’assunzione del personale alle
dipendenze della pubblica amministrazione sarebbe derogabile esclusivamente entro i limiti
richiesti dall’esigenza di garantire il buon andamento dell’amministrazione,
ovvero altri principi di rango costituzionale. A suo avviso, la sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 1999 avrebbe infatti riferito la regola del concorso anche
all’accesso ad una qualifica funzionale superiore, in quanto quest’ultimo
costituirebbe una forma di reclutamento, che richiede un selettivo accertamento delle
attitudini non restringibili ai soli dipendenti dell’amministrazione. Secondo il
rimettente, l’art. 22 della legge n. 133 del 1999 <<non fa altro che confermare
le procedure già previste dalla precedente normativa di cui alla legge n. 549/95>>
e, quindi, <<nella sostanza viola il giudicato costituzionale confermando
disposizioni dichiarate illegittime>>. Inoltre,
<<la modifica legislativa>>, prevedendo una procedura selettiva interna e
l’attribuzione a soggetti estranei all’amministrazione soltanto del 30 % dei
posti disponibili, si porrebbe in contrasto con i principi costituzionali di
concorsualità (art. 51 Cost.), di parità di trattamento (art. 3 Cost.) e di buon
andamento ed imparzialità dell’amministrazione, garantiti dalla scelta dei più
meritevoli (art. 97 Cost.). Infine, la norma,
stabilendo che i dipendenti dell’amministrazione finanziaria possono partecipare ai
corsi di riqualificazione anche qualora non abbiano svolto, neppure di fatto, mansioni
superiori, violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost., poiché realizzerebbe una ingiustificata
disparità di trattamento in danno di quanti non lavorano già alle dipendenze della p.a.,
permettendo l’accesso alla qualifica superiore da parte dei dipendenti i quali non
solo non hanno svolto le relative mansioni, ma sono anche privi del titolo di studio per
essa richiesto. 3. – Nel
giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
manifestamente infondata. Secondo la difesa
erariale le procedure di riqualificazione in esame consistono in una prova scritta, il cui
superamento è condizione per l’ammissione al corso di riqualificazione, al termine
del quale è prevista una prova teorica-pratica, allo scopo di accertare il possesso da
parte del candidato della professionalità richiesta per la qualifica di riferimento. I
criteri informativi delle prove e delle modalità di stesura dei questionari oggetto delle
prove selettive sono stati elaborati da un gruppo di studio nominato con decreto
ministeriale; le materie dei corsi e gli specifici percorsi formativi, in riferimento ai diversi profili professionali, sono stati
anch' essi stabiliti con decreto ministeriale, sulla scorta delle
proposte formulate da un apposito gruppo di lavoro. Le procedure di riqualificazione, a suo avviso, non
determinerebbero una automatica progressione ad una qualifica
superiore, ma realizzerebbero una adeguata selezione, assicurando la funzionalità degli uffici, la crescita
personale e professionale dei cittadini nell'ambito del luogo di lavoro
e la partecipazione dei lavoratori all' organizzazione ed al progresso della società. L 'interveniente deduce, infine, che la deroga
alla regola del pubblico concorso sarebbe giustificata e che sarebbe altresì ragionevole
la previsione in virtù della quale il possesso di una determinata anzianità nella
qualifica immediatamente inferiore a quella oggetto del
concorso costituisce un requisito alternativo rispetto al titolo di studio. 4. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è
costituita la Dirpubblica (già Dirstat-Finanze ), facendo proprie le argomentazioni
svolte dal Tar e chiedendo l' accoglimento della questione. Nelle memorie
depositate in prossimità dell'udienza pubblica la parte insiste nel sostenere che la
norma impugnata riprodurrebbe quella già dichiarata costituzionalmente illegittima dalla
Corte e che l’ammissione alla procedura di riqualificazione, anche in mancanza del
titolo di studio richiesto per l’accesso alla qualifica superiore, purché il dipendente
vanti una certa anzianità di servizio nella qualifica inferiore, sarebbe irragionevole,
in quanto quest'ultimo elemento sarebbe inidoneo a dimostrare il possesso della
professionalità necessaria per l' attribuzione della qualifica più elevata. Inoltre, a
suo avviso, la riserva del 70 % dei posti in favore dei dipendenti
realizzerebbe una ingiustificata disparità di trattamento rispetto agli aspiranti che
possono accedervi esclusivamente mediante una ordinaria procedura concorsuale. 5. - All'udienza pubblica l' Avvocatura
generale dello Stato e la parte costituita hanno insistito per l' accoglimento delle
conclusioni rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto1 – La
questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio con l'ordinanza indicata in epigrafe ha ad oggetto l'art. 22 della legge 13
maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e
federalismo fiscale), il quale -con il comma 1 lettere a), b) e c)- ha modificato i commi
205, 206 e 207 dell'art. 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549 {Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), che disciplinano la copertura del 70% dei posti disponibili nelle dotazioni
organiche dell'amministrazione finanziaria per i livelli dal quinto al nono, mediante
apposite procedure di riqualificazione riservate al personale appartenente alle qualifiche
funzionali inferiori, e con il comma 2 ha fatto salvi gli atti e i procedimenti già
adottati. Secondo il giudice rimettente, la norma
impugnata "non fa altro che confermare le procedure già
previste dalla precedente normativa di cui alla legge n. 549 del 1995", dichiarata
illegittima da questa Corte con la sentenza n. 1 del 1999, cosicché la stessa norma, in
quanto riproduttiva di disposizioni già dichiarate costituzionalmente "nella
sostanza viola il giudicato costituzionale". Inoltre "la modifica
legislativa” censurata, prevedendo una procedura selettiva interna per il
conferimento di una qualifica funzionale superiore e stabilendo che soltanto il 30% dei
posti disponibili possono essere attribuiti a coloro che non sono già dipendenti
dell'amministrazione finanziaria, derogherebbe ingiustificatamente alla regola del
pubblico concorso, che riguarderebbe anche la fattispecie in esame, ponendosi così in
contrasto con i principi costituzionali della parità di trattamento (art. 3 della
Costituzione) e di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97
della Costituzione). Infine la norma
censurata, disponendo che i dipendenti possono partecipare ai corsi di riqualificazione,
anche se non hanno svolto, neppure di fatto, mansioni superiori, violerebbe, sotto altro
profilo, gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, ponendo in essere una ingiustificata
disparità di trattamento in danno di quanti non lavorano già alle dipendenze
dell'amministrazione, consentendo inoltre l'accesso alla qualifica superiore da parte di
dipendenti i quali non solo non abbiano svolto le relative mansioni, ma siano anche privi
del titolo di studio richiesto per la qualifica stessa. 2. - In via
preliminare va precisato che il thema decidendum deve essere propriamente
individuato -in base alle puntualizzazioni contenute nella motivazione dell'ordinanza di
rimessione nella quale si dichiarano non manifestamente infondate le "dedotte
questioni di legittimità costituzionale" relative all'art. 3, commi 205,206 e 207
della legge n. 549 del 1995- nella disciplina dei corsi di riqualificazione recata appunto
dal suddetto art. 3, commi 205, 206 e 207 (modificato quest'ultimo, ma in modo non
rilevante, dall'art. 88 della legge 21 novembre 2000, n. 342) della stessa legge, così
come risulta dopo la "modifica legislativa" introdotta dall'art. 22 della legge
n. 133 del 1999. Ed è pertanto sul testo così risultante, nonché sul comma 2 del citato
art. 22, che va condotto il presente scrutinio di legittimità costituzionale. 3. - Nel merito, la questione è fondata. Si deve innanzi
tutto osservare che molteplici sono le modifiche introdotte dall'art. 22 della legge n.
133 del 1999 alla disciplina in esame; in particolare si segnalano la riduzione dei posti
riservati ai dipendenti dell'amministrazione finanziaria (art. 3, comma 205), l'esclusione
di una progressione per saltum e l'impossibilità di esercitare, subito dopo
l'ammissione al corso e sia pure in via provvisoria, le funzioni connesse alla qualifica
superiore (art. 3, comma 207). Tali modifiche escludono pertanto, per il loro contenuto
innovatore ed anche per l'intento dichiarato nel corso dei lavori preparatori della legge
di recepire i principi stabiliti dalla citata sentenza n. 1 del 1999, che la disciplina
denunciata possa essere considerata confermativa delle precedenti disposizioni dichiarate
illegittime, superandosi così la prospettata censura di violazione del giudicato
costituzionale. Ma tuttavia non valgono ad evitare gli altri profili di censura incentrati
sulla violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione. Nella disciplina
delle procedure di riqualificazione in esame permangono ancora, nonostante le
modificazioni introdotte, alcune lesioni dei principi costituzionali in materia di
organizzazione dei pubblici uffici. In particolare va ricordato che, secondo la
consolidata giurisprudenza costituzionale, il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta "l'accesso ad un nuovo
posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale
figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso" (cfr. per tutte: sentenza
n. 320 del 1997, sentenza n. 1 del 1999), in quanto proprio questo metodo offre le
migliori garanzie di selezione dei soggetti più capaci. Il pubblico concorso è altresì
un meccanismo strumentale rispetto al canone di efficienza dell'amministrazione,
il quale può dirsi pienamente rispettato qualora le selezioni non siano caratterizzate da
arbitrarie forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi; forme che possono
considerarsi non irragionevoli solo in presenza di particolari situazioni, che possano
giustificarle per una migliore garanzia del buon andamento dell' amministrazione. L'art. 22, comma 1
lettera a), della legge n. 133 del 1999, nel riformulare il comma 205 dell'art. 3
della legge n. 549 de11995, non ha però reso la norma conforme a questi principi. Ed
infatti, anche se ha escluso che la totalità dei posti vacanti nelle dotazioni organiche
delle varie qualifiche prese in considerazione sia attribuita all'esito di corsi di
formazione professionale, ai quali sono abilitati ad accedere soltanto i dipendenti
dell'amministrazione, riserva tuttavia ancora ad essi la totalità dei posti messi a concorso, pari a
gran parte dei posti disponibili, per di più prevedendo una quota riservata che
appare incongruamente elevata, così da realizzare una duplice, sostanziale elusione dei
principi enunciati. Né, oltre tutto, all'epoca risultava bandito il concorso pubblico per la residua parte dei posti,
mentre è noto che il modello concorsuale richiede che la
selezione avvenga con criteri tali "da prevedere e consentire la partecipazione anche
agli estranei, assicurando così il reclutamento dei migliori", e a tale modello si
deve ricorrere anche per scongiurare "gli effetti distorsivi" che il criterio
dei concorsi interni può produrre (sentenza n. 313 del 1994), attraverso forme di
surrettizia reintroduzione dell'ormai superato sistema delle carriere, in contrasto con il
canone del buon andamento dell'amministrazione (sentenza n. 333 del 1993). La previsione,
nella disciplina censurata, non già di un concorso pubblico con riserva dei posti, bensì
di un
concorso "interno",
riservato ai dipendenti
dell'amministrazione per una percentuale dei posti disponibili particolarmente elevata
–e per di più incongrua in quanto stabilita in mancanza di giustificazioni diverse
da quelle già valutate
negativamente nella sentenza n. 1 de11999- appare pertanto irragionevole e si pone in
contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione. 3.1. - Neppure le
altre modifiche introdotte dall'art. 22 della legge n. 133 del 1999 alla disciplina recata
dal citato art. 3 della legge n. 549 del 1995 riescono a superare le ulteriori denunce di
illegittimità costituzionale prospettate nell'ordinanza di rimessione. A questo proposito,
va innanzi tutto osservato che, sebbene sia stata esclusa la previsione di una
progressione per saltum, prima prevista per una delle qualifiche, risulta ancora
attribuita al criterio dell'anzianità una funzione già censurata nella sentenza n. 1 del 1999, in quanto "del
tutto abnorme". In realtà è proprio sul criterio dell'anzianità
che sono fondate sia la riserva ai dipendenti della indicata percentuale dei posti
disponibili, sia l'ammissibilità del conseguimento della qualifica superiore, anche in
mancanza del titolo di studio prescritto. Ed infatti, dato che non è stata modificata la
censurata genericità di contenuti della prova scritta di ammissione al corso,
quest'ultima non appare idonea a garantire, di per se, una seria verifica dei requisiti
attitudinali, nonché ad evitare una sorta di automatico e generalizzato scivolamento
verso la qualifica superiore. La previsione,
inoltre, che le materie del corso sono fissate con decreto ministeriale (art. 3, comma 206
lettera d) della legge n. 549 del 1995, come modificato dall'art. 22, comma 1
lettera b) della legge n. 133 del 1999) e che all'esito del corso i candidati sono
sottoposti ad una prova di carattere teorico-pratico, soltanto indicata come "prova
d'esame" (art. 3, comma 206 lettera e), come modificato dall'art. 22, comma 1
lettera b) della legge n. 133 del 1999), non consente di superare, in mancanza di
ulteriori e più puntuali criteri, il fondato dubbio già formulato da questa Corte nella citata sentenza n. 1 del 1999 in ordine alla
"idoneità di un tale modo di selezione a consentire una seria verifica della
professionalità richiesta" dalle qualifiche considerate. In definitiva, il complesso delle modifiche
introdotte dalla norma impugnata non appare adeguato a rendere le procedure di
riqualificazione in esame compatibili con i principi
costituzionali. Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dei commi 205, 206
e 207 - quest'ultima norma in quanto logicamente ed inscindibilmente connessa con le prime
due- dell'art. 3 della legge n. 549 del 1995, così come modificati dall'art. 22, comma 1
lettere a), b) e c) della legge n. 133 del 1999. Va altresì dichiarata
l'illegittimità costituzionale del comma 2 del citato art. 22 della medesima legge n. 133
del 1999, in quanto anche esso logicamente ed inscindibilmente connesso con le norme
precedentemente indicate. PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207 della legge 28 dicembre
1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), come modificato
dall'art. 22, comma 1, lettere a), b) e c) della legge 13 maggio 1999, n.
133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale ); dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 2, della medesima legge 13 maggio
1999, n. 133. Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale. Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2002. F.to: Massimo V ARI, Presidente Piero Alberto
CAPOTOSTI, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 16 maggio 2002, Il Direttore della Cancelleria F .to: DI PAOLA
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