1. — Questa Corte è chiamata a valutare - ai sensi dell’art. 75, secondo comma, della Costituzione, dell’art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e dell’art. 33, quarto comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352 - l’ammissibilità della richiesta direferendum popolare avente a oggetto il decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 1998, n. 191, serie ordinaria. Emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 47, comma 1, della legge 6 marzo 1998, n. 40 (Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il predetto testo unico presenta chiara natura innovativa, come risulta dal tenore del citato art. 47, comma 1, che abilita il Governo a riunire e coordinare fra loro le disposizioni in materia, "con le modifiche a tal fine necessarie". E infatti il decreto legislativo n. 286 ha innovato le norme previgenti, disponendo fra l’altro ulteriori abrogazioni rispetto a quelle di cui all’art. 46 della legge n. 40 del 1998.

2. — Questa Corte deve preliminarmente sciogliere la riserva sulla ritualità, in questo procedimento, della memoria depositata da soggetti diversi dai presentatori del referendum e della sua illustrazione in camera di consiglio. In proposito è necessario ricordare le regole sul controllo di ammissibilità del referendum abrogativo e la prassi formatasi a tal riguardo. Secondo l’art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352, il controllo rimesso alla Corte costituzionale (art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1) costituisce la fase del procedimento referendario che segue l’ordinanza dell’Ufficio centrale presso la Corte di cassazione, al quale compete di decidere sulla legittimità della richiesta. Ricevuta la comunicazione dell’ordinanza, il Presidente della Corte costituzionale fissa la data della camera di consiglio, di cui è data comunicazione d’ufficio ai delegati o presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del Consiglio dei ministri, i quali possono presentare memorie non oltre tre giorni prima della data fissata per la deliberazione. Dalla disciplina così richiamata risulta che:

- il procedimento di fronte alla Corte costituzionale si attiva automaticamente e del tutto indipendentemente dall’interesse di soggetti esterni, quale mera conseguenza della comunicazione dell’ordinanza dell’Ufficio centrale;

- non esistono domande giudiziali su cui la Corte debba provvedere;

- la legge riconosce espressamente a delegati, presentatori o Governo il potere di depositare memorie che entrano a far parte degli atti del procedimento;

- a differenza di quanto disposto nei giudizi innanzi alla Corte costituzionale, nei quali è ammessa la costituzione di parti, nulla di ciò è previsto nel procedimento di controllo sull’ammissibilità del referendum, perché il deposito di memorie non fa assumere la posizione di parte;

- nulla infine la legge dice circa il potere d’illustrare, oralmente, il contenuto delle memorie di fronte alla Corte costituzionale convocata per la decisione.

A partire dal giudizio di ammissibilità deciso con la sentenza n. 16 del 1978, questa Corte, riunita in camera di consiglio per la decisione, ha tuttavia ammesso gli avvocati - rappresentanti dei delegati o dei presentatori o del Presidente del Consiglio - a illustrare le memorie, instaurando una prassi non prevista dalla legge e quindi, di per sé, non obbligatoria, sebbene conforme all’esigenza di dare accesso ad ulteriori argomentazioni rilevanti ai fini del decidere.

Ciò ha potuto aver luogo, poiché la Corte ha ritenuto che il silenzio serbato dalla legge non valesse divieto circa la possibilità di disporre l’audizione dei presentatori di memorie, pur avendo riconosciuto (sin dalla sentenza n. 10 del 1972) che il citato art. 33 della legge n. 352 garantisce "le condizioni necessarie e sufficienti per un legittimo contraddittorio".

Questa Corte ha costantemente escluso il diritto dei soggetti diversi da quelli menzionati nell’art. 33 a prendere parte al procedimento di controllo dell’ammissibilità del referendum tramite la presentazione di memorie scritte e la loro illustrazione orale, negando, per le caratteristiche di esso e la natura della pronuncia cui è preordinato, la configurabilità di un diritto di intervento "di parte" (sentenze nn. 38 e 32 del 1997; 37, 33 e 32 del 1993; 47 del 1991; 64 e 63 del 1990; 28 del 1987; 27 del 1981; 10 del 1972). Il che non esclude, peraltro, che nel medesimo ordine di considerazioni - che ha indotto la Corte a permettere ai delegati o presentatori della richiesta referendaria e al Presidente del Consiglio dei ministri l’illustrazione dei loro scritti - si possa consentire altresì l’ingresso di memorie provenienti da altri soggetti senza che costoro assumano la posizione di parti intervenienti e che se ne possa ammettere l’illustrazione, in limine alla decisione in camera di consiglio, come avviene per le memorie depositate dai soggetti indicati dalla legge, purché non si pregiudichi lo svolgimento del controllo di ammissibilità che deve tenersi, e concludersi, secondo una scansione temporale definita. Ciò per assicurare l’opportunità di accesso ad argomentazioni potenzialmente rilevanti, ai fini del decidere, in un procedimento, come quello in questione, teso a far valere i limiti obiettivi di ammissibilità del referendum risultanti dalla Costituzione, e non a giudicare su posizioni soggettive di parte.

Nel caso di specie, non vi è ragione per escludere l’ammissione delle memorie depositate dai soggetti prima menzionati e la loro illustrazione in camera di consiglio.

3. - La richiesta è inammissibile per i motivi che si espongono.

Il testo unico sull’immigrazione costituisce un corpus composito che include norme di natura e contenuto diversi, poiché raccoglie disposizioni di principio (artt. 1-3), una normativa organica sull’ingresso e il soggiorno nel territorio nazionale, sul controllo alle frontiere e sull’espulsione, sulla partecipazione alla vita pubblica e l’integrazione degli immigrati (artt. 4-11, 34-42, 45 e 46), norme incriminatrici e processuali (rispettivamente art. 12 e artt. 13-17), previsioni di carattere umanitario (artt. 18-20, 28-33), sul diritto al lavoro (artt. 21-27), sui diritti civili (artt. 43 e 44) e, infine, norme di coordinamento e transitorie (artt. 47-49).

Di precipuo interesse, ai fini del presente giudizio, è il titolo II che concerne l’ingresso, il soggiorno e l’allontanamento dal territorio dello Stato e che disciplina:

- le condizioni in base alle quali lo straniero extracomunitario è ammesso in Italia;

- quelle per cui può soggiornarvi, anche a tempo indeterminato;

- il tipo di controlli cui è tenuta la polizia di frontiera;

- le condizioni per l’irrogazione, l’esecuzione e l’impugnazione dei provvedimenti di respingimento o di espulsione;

- le sanzioni penali da irrogare a chi illecitamente introduca o favorisca la permanenza di extracomunitari nel nostro Paese.

Per effetto delle abrogazioni disposte dall’art. 47 del decreto legislativo n. 286 del 1998, le norme di cui sopra sono le uniche che, attualmente, regolano la materia, sì che - nell’ipotesi di abrogazione referendaria - verrebbe meno, da un lato, la disciplina circa l’ingresso e il soggiorno degli stranieri e, dall’altro, si determinerebbe una lacuna per quanto concerne le sanzioni penali a carico di coloro che sfruttano il fenomeno dell’immigrazione clandestina.

Occorre ricordare che il Trattato di Roma, ratificato e reso esecutivo con la legge 14 ottobre 1957, n. 1203, di recente modificato dal Trattato di Amsterdam (ratificato e reso esecutivo con la legge 16 giugno 1998, n. 209), stabilisce che gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale o particolare idonee ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti da esso ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità. Gli Stati membri hanno altresì l’obbligo di adempiere i compiti comunitari e di astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato (art. 10 nel testo consolidato). E tra gli scopi fondamentali della Comunità rientra in particolare, sulla base delle modifiche apportate dal Trattato di Amsterdam, quello di regolare in modo uniforme l’ingresso e il soggiorno dei cittadini extracomunitari (Trattato di Roma, come modificato, artt. 61 e 63).

Vincoli altrettanto significativi si rinvengono nel Trattato di Maastricht, istitutivo dell’Unione europea, ratificato e reso esecutivo con la legge 3 novembre 1992, n. 454, anch’esso modificato dal Trattato di Amsterdam. Tra i suoi fini vi è quello di conservare e sviluppare l’Unione "quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima", nonché la repressione del razzismo e della xenofobia (rispettivamente, artt. 2, comma 1, quarto periodo, e 29 del Trattato).

Già da questo esame preliminare risulta in maniera incontrovertibile che i Trattati assicurano la piena libertà nell’attraversamento delle frontiere interne dell’Unione e, per converso, richiedono efficaci controlli alle frontiere esterne, anche al fine di prevenire e combattere la criminalità (artt. 61 e 63 del citato Trattato di Roma). Sì da apparire evidente che la materia dell’ingresso e del soggiorno degli extracomunitari non potrebbe restare priva di disciplina e, soprattutto, carente di strumenti adeguati per assolvere gli obblighi imposti dai Trattati.

4. — Bisogna inoltre osservare - ed è un punto essenziale - che gli artt. 1 e 2 del Trattato di Amsterdam hanno sottratto la materia dell’immigrazione e dei visti d’ingresso alla mera cooperazione intergovernativa, elevandola a oggetto di politica e di normazione comuni. Tali norme prevedono in particolare che, entro cinque anni dall’entrata in vigore del Trattato, il Consiglio adotti norme per garantire uniformità in materia di controllo dell’attraversamento delle frontiere esterne, di asilo e immigrazione (art. 61 del Trattato di Roma, come modificato da quello di Amsterdam). Ed è ancora da rilevare che l’art. 63, comma 2, dello stesso Trattato stabilisce che i singoli Stati possono disciplinare le suddette materie, ma soltanto attraverso norme compatibili con il Trattato e con gli accordi internazionali.

Fra questi ultimi rientra il cosiddetto "Acquis di Schengen", che ricomprende convenzioni, protocolli e dichiarazioni immediatamente applicabili ai tredici Paesi membri dell’Unione per effetto del protocollo B, artt. 1 e 2, del Trattato di Amsterdam. In base all’Acquis i singoli Stati aderenti hanno assunto numerosi obblighi in materia di controlli al passaggio delle frontiere interne, di transito dei cittadini extracomunitari che si rechino in altro Paese contraente o di attraversamento delle frontiere esterne e, infine, in tema di sanzioni penali nei confronti di chi favorisca l’immigrazione clandestina.

Sebbene l’art. 2, comma 2, del Protocollo sull'articolo J.7 del trattato sull'Unione europea, allegato al trattato di Amsterdam, riservi al Consiglio il compito di determinare, fondandosi sulle "pertinenti disposizioni dei trattati, la base giuridica di ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l'Acquis di Schengen", non v’è dubbio che gli artt. 5, 6 e 27 della Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen costituiscano espressione di un preciso indirizzo normativo, rigidamente vincolante, al quale il nostro legislatore non potrebbe sottrarsi.

I Trattati di Maastricht e di Amsterdam hanno, dunque, inteso armonizzare le normative nazionali, assicurando libertà di circolazione all’interno dell’Unione, rigore nel controllo degli accessi dalle frontiere esterne, lotta all’immigrazione clandestina, scambio tra i Paesi membri di dati e informazioni attinenti al fenomeno immigratorio.

In questo quadro normativo l’eventuale abrogazione dell’intero testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 - in alcune disposizioni del quale si riflettono valori fondamentali della nostra Carta costituzionale - renderebbe inadempiente l’Italia agli obblighi derivanti dagli artt. 2, 5, 6, 18, 23 e 27 della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen e quindi dal Trattato di Amsterdam. E in linea con i principi costantemente affermati da questa Corte secondo cui, ai sensi dell’art. 75 della Costituzione, non si può svolgere referendum abrogativo sulle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e anche sulle altre disposizioni normative che producono effetti collegati in modo così stretto all’ambito di operatività di tali leggi tanto da ritenersi implicita nel sistema la preclusione, si deve dichiarare inammissibile la presente richiesta referendaria (sentenze nn. 27 del 1997; 63 del 1990; 25 del 1987; 30 e 31 del 1981).

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), dichiarata legittima, con ordinanza del 7-13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione.

1. La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito della ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum del 7 - 13 dicembre 1999, che ne ha dichiarato la legittimità, investe:

a) parte della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale): precisamente l’intero secondo comma dell’art. 63 (il quale dispone che i cittadini che, secondo le leggi vigenti, non sono tenuti all’iscrizione ad un istituto mutualistico di natura pubblica sono assicurati presso il Servizio sanitario nazionale nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del disciolto INAM) ed alcune parole del terzo comma dello stesso articolo;

b) parte del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421): precisamente alcune parole o locuzioni dell’art. 9, relativo a forme integrative di assistenza sanitaria.

2. Sciogliendo la riserva formulata nel consentire l’audizione in camera di consiglio, oltre che dei presentatori del referendum, anche degli altri soggetti interessati che hanno depositato nei termini una memoria, si deve preliminarmente ritenere che, in questo particolare procedimento, è in facoltà della Corte compatibilmente con la struttura, la funzione e la scansione temporale della procedura stabilita dal legislatore   raccogliere ed ascoltare le osservazioni relative alla legittimità costituzionale della richiesta di referendum, anche se esse provengono da soggetti diversi da coloro ai quali l’art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352 espressamente attribuisce il diritto di depositare memorie (v. sentenza n. 31 del 2000).

3.  Nella parte in cui investe l’art. 63 della legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale, l'attuale quesito referendario ripropone sostanzialmente una analoga richiesta di referendum in precedenza dichiarata inammissibile (sentenza n. 39 del 1997). Allora si proponeva la soppressione non dell’intero testo normativo recato dal secondo comma dell’art. 63 della legge n. 833 del 1978, ma solo di una parte di quest’ultima disposizione. La proposta di soppressione riguardava un insieme di locuzioni, sottratte le quali dall’art. 63, comma 2, della legge n. 833 del 1978, sarebbe risultato che i cittadini non sono tenuti all’iscrizione presso il Servizio sanitario nazionale. Al medesimo esito normativo, della non obbligatorietà della iscrizione al Servizio sanitario nazionale, si perverrebbe ora sopprimendo l’intero comma. In entrambi i casi l’effetto prefigurato dai promotori è il medesimo: rendere possibile l’adempimento dell’obbligo di assicurazione contro le malattie, che permarrebbe, mediante la scelta di una assicurazione privata in alternativa al Servizio sanitario nazionale, cui verrebbe sottratta la esclusiva titolarità del rapporto assicurativo.

Ma il contenuto obiettivo della proposta abrogazione non raggiunge questo esito, pur indicato nella denominazione della richiesta di referendum, e si manifesta anzi completamente infruttuoso.

La principale disposizione investita dalla proposta di abrogazione (art. 63, comma 2, della legge n. 833 del 1978), nello stabilire che i cittadini, i quali non erano tenuti (quando la legge è stata emanata) all’iscrizione ad un istituto mutualistico, venivano assicurati presso il Servizio sanitario nazionale nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del disciolto INAM, stabiliva una regola diretta ad attuare la transizione dal sistema mutualistico, basato su un regime di assicurazione per categorie, ad un sistema di sicurezza sociale per tutta la popolazione, attuato mediante il Servizio sanitario nazionale, sin dall’origine costituito da funzioni, strutture e servizi diretti a garantire a tutti i cittadini i livelli di protezione stabiliti dal piano sanitario. Tale transizione è ormai compiuta. Non si è più, dunque, in presenza di un rapporto assicurativo, sia pure obbligatorio, né di prestazioni sanitarie dovute in ragione, se non in corrispettivo, di un contributo. Il sistema complessivo delineato dalla legge n. 833 del 1978, sul quale non incide il quesito referendario, è caratterizzato dalla universalità dell’assistenza, garantita dal Servizio sanitario nazionale a tutti i cittadini, il cui diritto deriva direttamente dalla legge, mentre l’iscrizione negli elenchi degli utenti (prevista dall’art. 19 della stessa legge) costituisce solo un adempimento amministrativo per l’organizzazione delle prestazioni (sentenza n. 39 del 1997).

La non configurabilità, nel contesto del sistema legislativo, di un meccanismo assicurativo, il quale costituirebbe invece il presupposto dell’iniziativa referendaria, è ancor più accentuata dalla avvenuta abrogazione dei contributi per il Servizio sanitario nazionale, disposta contestualmente al finanziamento dello stesso Servizio mediante il gettito fiscale previsto dal decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, che ha istituito l’imposta regionale sulle attività produttive (in particolare artt. 36, 38 e 39).

In definitiva l’eventuale soppressione del secondo comma dell’art. 63 della legge n. 833 del 1978 non conseguirebbe l’effetto abrogativo prefigurato, che si vorrebbe far consistere nella possibilità di uscire dal Servizio sanitario nazionale scegliendo una assicurazione privata. Mentre la soppressione di alcune parole del terzo comma dello stesso art. 63 prefigurerebbe la reintroduzione del contributo che, per i cittadini, è stato soppresso.

4. Neppure la complementare richiesta di intervento soppressivo nel testo dell’art. 9 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 vale a conseguire l’effetto abrogativo prefigurato.

La eliminazione sia dell’aggettivo che qualifica come "integrativi" i fondi destinati a forme integrative di assistenza sanitaria, sia della locuzione che qualifica come "aggiuntive" le prestazioni da essi assicurate, non porta alla soppressione di parole di per sé espressive di un autonomo e proprio contenuto normativo e non determina la sottrazione di alcun contenuto normativo dalla disposizione nella quale tali parole sono inserite.

Difatti, soppresse quelle parole, non muterebbe la configurazione della struttura e della funzione dei fondi sanitari integrativi, quali risultano dal contesto della disciplina normativa complessiva (si vedano, tra l’altro, l’art. 8-quater, comma 1, del decreto legislativo n. 502 del 1992 e l’art. 122 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112). Ciò senza considerare che l’art. 9 del decreto legislativo n. 502 del 1992 è stato integralmente sostituito dall’art. 9 del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229  (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), che è entrato in vigore, anche se le sue disposizioni, relative ai fondi integrativi del Servizio sanitario nazionale, acquistano efficacia e, quindi, divengono operative con la nuova disciplina del loro trattamento fiscale.

5. In conclusione per un verso la richiesta di referendum non è idonea ad incorporare il quesito referendario prefigurato dai proponenti e non consente all’elettore una scelta che consegua gli effetti annunciati, sicché manca la possibilità per gli elettori di esprimere un voto referendario consapevole dei suoi effetti normativi. Per altro verso, in assenza di un significativo contenuto abrogativo - non essendo tale la soppressione di disposizioni e di frammenti di disposizione cui non consegua alcun utile risultato, né tantomeno il risultato prefigurato dai promotori quale si desume, tra l’altro, dalla denominazione del referendum - si attribuirebbe al quesito referendario in esame una funzione esclusivamente propositiva, estranea all’istituto del referendum per la abrogazione totale o parziale di una legge, quale è previsto dall’art. 75 della Costituzione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, dell’art. 63, commi 2 e 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale) e dell’art. 9 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421); richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 7- 13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

1.–– La richiesta di referendum abrogativo sulla quale la Corte è chiamata a pronunciarsi riguarda una serie di articoli del testo unico 30 giugno 1965, n. 1124, contenente la disciplina dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, nonché l’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479, strettamente connesso ai precedenti. Scopo del quesito è quello di eliminare la gestione della predetta assicurazione, in regime di sostanziale esclusiva, da parte dell’INAIL, e consentire ai datori di lavoro l'accesso, in alternativa, alle assicurazioni private; il tutto presupponendo che la liberalizzazione del mercato di quel settore sia più idonea a garantire la tutela dei lavoratori infortunati.

In ordine a tale obiettivo, il quesito referendario investe, fra gli altri, l’art. 126 del testo unico, che contiene l’affidamento in esclusiva all’INAIL della predetta assicurazione (per i lavoratori dell’industria), le procedure per la diffida al datore di lavoro in caso di inadempimento dell’obbligo di denunzia di inizio dell’attività, le norme che consentono all’ente previdenziale di avvalersi del sistema previsto per la riscossione dei tributi (artt. 34 e ss.), nonché il metodo di calcolo dei valori capitali delle rendite ed il meccanismo di ricorso avverso le deliberazioni dell’INAIL in materia di tariffe (artt. 39 e ss.). La complessa opera di abrogazione, peraltro, dovrebbe svolgersi nella permanenza del principio, sancito dall’art. 1 del testo unico, dell’obbligatorietà dell’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali, e di quello dell'automaticità delle prestazioni (art. 67).

2.–– Preliminarmente va sciolta la riserva sulla ammissibilità della presentazione e dell'illustrazione orale delle memorie da parte dei soggetti diversi dai presentatori del referendum. Tali soggetti, benché non menzionati dall’art. 33 della legge n. 352 del 1970, possono tuttavia, per le ragioni indicate da questa Corte nella sentenza n. 31 del 2000, presentare memorie con la conseguente facoltà di illustrazione orale in camera di consiglio.

3 –– La materia oggetto della presente proposta referendaria impone un previo richiamo all'art. 38 della Costituzione: il secondo comma di tale articolo, infatti, garantisce ai lavoratori il diritto "che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita" anche in caso di infortunio o di malattia professionale, mentre dal quarto comma deriva l’obbligo che gli obiettivi di tutela previdenziale indicati nell’articolo stesso vengano conseguiti mediante l’intervento di "organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato".

Il carattere pubblicistico dell'assicurazione in esame, ravvisabile già in queste disposizioni, informa anche le peculiarità dell'attuale assetto normativo, i cui connotati furono già evidenziati nella sentenza n. 160 del 1974 di questa Corte, ove si affermò, tra l'altro, che l'utile di impresa è un "fattore estraneo" alle assicurazioni sociali, la cui funzione è invece esclusivamente quella di "garantire ai beneficiari la sicurezza del soddisfacimento delle necessità di vita". Ciò è confermato da una serie di disposizioni, quali quella dell'obbligo per l’INAIL di pagare le rendite in modo automatico ed indipendentemente dalla regolarità dei versamenti contributivi; quella della suddivisione dell’onere economico complessivo, che grava in gran parte su di un'ampia platea di datori di lavoro, e solo in misura minima sui lavoratori; e quella relativa all'esercizio dell'assicurazione con forme di assistenza e di servizio sociale.

Occorre pertanto ribadire in questa sede quanto la Corte ebbe occasione di affermare nella sentenza ora citata in accordo con la migliore dottrina, ossia che la norma costituzionale "lascia piena libertà allo Stato di scegliere i modi, le forme, le strutture organizzative ritenute più idonee ed efficienti allo scopo", sempre che la scelta degli stessi sia tale da costituire "piena garanzia, per i lavoratori, al conseguimento delle previdenze alle quali hanno diritto, senza dar vita a squilibri e sperequazioni".

4. — Tanto premesso sul piano costituzionale e legislativo, la Corte, richiamandosi alla propria giurisprudenza in tema di motivi di inammissibilità del referendum, osserva che nel presente caso lo strumento referendario appare inidoneo a raggiungere il menzionato fine dei proponenti così come oggettivato nel quesito, dal momento che il medesimo non è suscettibile di essere conseguito per via di semplice abrogazione parziale della normativa esistente, ma richiederebbe una complessa operazione legislativa di trasformazione di tale assetto.

Quest’ultimo, infatti, è essenzialmente informato, come si è detto, ai ben diversi criteri: della gestione pubblicistica, della copertura generale ed indipendente dall’effettivo pagamento dei contributi, e del finanziamento mediante somme fissate in modo autoritativo, al fine di assicurare il complessivo equilibrio del sistema. Basti rilevare, in proposito, che il principio di automaticità delle prestazioni – punto essenziale dell’attuale disciplina – non è di per sé compatibile con un regime nel quale la copertura assicurativa venga affidata alla libera contrattazione fra singoli datori di lavoro e compagnie private operanti in regime di concorrenza, quanto meno senza l’introduzione di ulteriori meccanismi di garanzia, cui solo il legislatore potrebbe dar vita.

In definitiva, agli elettori verrebbe proposta una falsa alternativa che, impedendo loro di conseguire realmente l'obiettivo annunciato - di assicurare, cioè, un diverso sistema pluralistico compatibile con i principi della permanente e generalizzata soddisfazione dei diritti garantiti in modo indefettibile dalla Costituzione - si riverbera sulla stessa possibilità di esprimere correttamente il proprio voto, traducendosi quindi nell’inammissibilità del referendum.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), nonché dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479 (Attuazione della delega conferita dall’art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di riordino e soppressione di enti pubblici di previdenza e assistenza), richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

1.— La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito della ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, investe il d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 recante "Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi" e successive modificazioni, limitatamente agli artt. 23 e 25, primo comma, nonché l'art. 2l, comma 15, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 recante "Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica".

Le prime di tali disposizioni prevedono che i soggetti indicati nel primo comma dell'art 23, che corrispondono a soggetti residenti nel territorio dello Stato compensi comunque denominati, per prestazioni sia di lavoro dipendente sia di lavoro autonomo, ancorché non esercitate abitualmente, ovvero rese a terzi o nell'interesse degli stessi (art 25, primo comma), devono operare all'atto del pagamento una ritenuta a titolo di acconto dell'imposta sul reddito delle persone fisiche dovuta dai percipienti.

L'art. 21, comma 15, della legge n. 449 del 1997 estende la portata delle precedenti disposizioni al caso in cui il pagamento sia eseguito mediante pignoramento anche presso terzi, in base ad ordinanza di assegnazione, qualora il credito sia riferito a somme per le quali, ai sensi delle predette disposizioni, deve essere operata una ritenuta alla fonte.

2.— La richiesta referendaria sottoposta al presente giudizio non è ammissibile.

Deve essere anzitutto osservato che le sentenze di questa Corte n. 37 del 1997 e n. 11 del 1995, hanno già dichiarato inammissibili analoghe richieste referendarie.

Nel confermare le motivazioni di quelle decisioni, ritiene la Corte che con la dizione "leggi tributarie" contenuta nell'art. 75, secondo comma, della Costituzione, il legislatore costituente abbia fatto riferimento a tutte quelle disposizioni che disciplinano il rapporto tributario nel suo insieme. In essa rientrano, pertanto, sia le norme che riguardano il momento costitutivo dell'imposizione sia quelle che disciplinano gli aspetti dinamici del rapporto, e cioè il suo svolgimento nell'accertamento e nell'applicazione del tributo con la riscossione dello stesso. Orbene, le disposizioni oggetto della presente richiesta referendaria attengono e al momento accertativo ed a quello attuativo della fattispecie impositrice.

Giova ribadire in proposito che gli strumenti di attuazione della pretesa fiscale possono ritenersi parte integrante della normativa tributaria sol che si consideri che la mancanza di una disciplina idonea a garantire l'applicazione del prelievo renderebbe inefficace il mero apprestamento della norma sostanziale del tributo. Per quanto riguarda il sistema del prelievo alla fonte, la sussistenza di uno stretto legame tra tale disciplina e la concreta realizzazione del tributo non può essere messa in dubbio, in quanto la effettività dell'imposizione sul reddito dipende in modo rilevante dai particolari meccanismi previsti, non tanto per la conoscibilità dei soggetti percettori di reddito, quanto per la riscossione materiale dei tributi.

Va pertanto confermato che il sistema della ritenuta alla fonte, come ritenuto più volte da questa Corte (sentenze nn. 364 del 1987, 128 del 1986 e 92 del 1972), risponde vuoi all'interesse fiscale della immediata percezione delle somme, vuoi a criteri di tecnica tributaria che ne agevolano il prelievo; e nessun pregio può avere, al riguardo, il fatto che possano utilizzarsi anche altri strumenti di accertamento e documentazione diversi da quello scelto dal legislatore e che si intende abrogare con la consultazione popolare.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi) e successive modificazioni, nonché della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica) richiesta dichiarata legittima, con ordinanza in data 7 dicembre 1999, dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

1.Va preliminarmente dichiarata, per le ragioni esposte nella sentenza n. 31 del 2000, la ricevibilità delle memorie depositate dai soggetti diversi dai presentatori della richiesta di referendum, con la conseguente illustrazione orale.

2.La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilità la Corte è chiamata a pronunziarsi, investe l'art. 18 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), nel testo vigente, quale risulta dalle modifiche di cui all'art. 1 della legge 11 maggio 1990, n. 108 (Disciplina dei licenziamenti individuali).

La disposizione oggetto del quesito prevede la c.d. tutela reale contro il licenziamento, tutela il cui tratto fondamentale è rappresentato dal potere del giudice, nei casi di recesso inefficace, nullo ovvero ingiustificato, di ordinare al datore di lavoro di reintegrare il dipendente nel posto di lavoro e di corrispondergli una indennità dal giorno del licenziamento a quello dell'effettiva reintegrazione.

3. E’ opportuno rammentare, brevemente, in prospettiva diacronica, come l'originaria normativa del codice civile del 1942 contemplasse la piena libertà di recesso (c.d. recesso ad nutum) del datore di lavoro nel rapporto a tempo indeterminato, con il limite dell’obbligo di preavviso, ovvero della corresponsione di un’indennità sostitutiva (art. 2118 cod. civ.); obbligo che, peraltro, veniva meno in presenza di una giusta causa di risoluzione del rapporto lavorativo, tale da non consentirne la prosecuzione, anche provvisoria (art. 2119 cod. civ.).

Detta disciplina sopravvisse, nella sua generale portata, sino alla legge 15 luglio 1966, n. 604, con la quale fu introdotto il diverso principio di necessaria giustificazione del licenziamento (art. 1), richiedendosi a tal fine che l’atto di recesso del datore di lavoro fosse, comunque, sorretto da una "giusta causa" (art. 2119 cod. civ.) ovvero da un "giustificato motivo" (art. 3 della legge n. 604 del 1966), alla cui insussistenza conseguiva l’obbligo del medesimo di riassumere il dipendente o, alternativamente, di versagli una indennità risarcitoria, secondo quanto stabilito dall’art. 8 della stessa legge n. 604. A tale regime, detto di tutela obbligatoria, dal quale erano esclusi, in linea generale (e salvo ulteriori specifiche esclusioni), i datori di lavoro che occupassero sino a 35 dipendenti (art. 11), ha fatto poi seguito la legge 20 maggio 1970, n. 300 (c.d. statuto dei lavoratori), che, con l'art. 18, ha introdotto, per i casi di accertata inefficacia, nullità o mancanza di giustificazione del licenziamento, il regime di c.d. tutela reale del posto di lavoro, sia pure limitandone l'applicazione (art. 35 della stessa legge n. 300) alle imprese, industriali e commerciali, che occupassero più di 15 dipendenti nell’ambito dell’unità produttiva ovvero nell’ambito dello stesso comune, nonché alle imprese agricole che occupassero, in analoghe situazioni, più di 5 dipendenti. La stessa norma ha, inoltre, previsto (dal quarto al settimo comma) una speciale procedura atta a garantire, nello stesso ambito di materia, la sollecita risoluzione delle controversie nelle quali è parte il lavoratore sindacalista.

La c.d. tutela reale, nei termini in cui risulta attualmente disciplinata dopo l'intervento in materia della legge 11 maggio 1990, n. 108 (art. 1), comporta, oltre all'obbligo di reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro, quello del risarcimento del danno dal medesimo subito, in ragione di una indennità commisurata alla retribuzione globale di fatto dal giorno del licenziamento a quello di effettiva reintegrazione (e in ogni caso, non inferiore a 5 mensilità della retribuzione globale di fatto), cui si aggiunge il versamento, per lo stesso periodo, dei contributi assistenziali e previdenziali. Spetta, inoltre, al lavoratore la facoltà di richiedere, in luogo della reintegrazione nel posto di lavoro, il pagamento di una indennità sostitutiva pari a 15 mensilità della retribuzione globale di fatto.

Dai sopra menzionati interventi normativi è derivato un quadro di disciplina che, secondo le indicazioni della medesima legge n. 108 del 1990, comporta:

un’area di applicazione dell’art. 18 della legge n. 300 del 1970 che riguarda tutti i datori di lavoro, imprenditori o non, nell'ambito dei previsti limiti dimensionali, ma con estensione dell'area stessa all’ulteriore ipotesi di datori di lavoro che occupino più di 60 dipendenti (art. 1);

un’area di applicazione della legge n. 604 del 1966, estesa ai datori di lavoro, imprenditori non agricoli e non imprenditori, che occupino sino a 15 dipendenti (sino a 5 dipendenti nei confronti degli imprenditori agricoli), ovvero che occupino sino a 60 dipendenti qualora non sia applicabile l’art. 18 della legge n. 300 del 1970, come modificato dalla stessa legge n. 108 del 1990 (art. 2, comma 1);

l’applicazione della tutela reale, ex art. 18, nel caso di licenziamento discriminatorio, quale che sia il numero dei dipendenti occupati, con estensione di siffatta tutela anche ai dirigenti (art. 3);

la restrizione (art. 4), ferma restando la tutela di cui al precedente art. 3 nell’ipotesi di licenziamento discriminatorio, dell’area di libera recedibilità a talune circoscritte ipotesi, specificamente individuate ovvero chiaramente desumibili in via di interpretazione: lavoro domestico (legge n. 339 del 1958); lavoratori ultrasessantenni in possesso dei requisiti pensionistici (salvo che abbiano optato per la prosecuzione del rapporto lavorativo);

dirigenti (eccezione ricavabile dal fatto che l’art. 10 della legge n. 604 del 1966 non è stato oggetto di modifica);

l’esclusione (art. 4), infine, della tutela reale nei confronti delle c.d. "organizzazioni di tendenza" che non abbiano fini di lucro (le quali, secondo la consolidata giurisprudenza, sono soggette al regime di tutela obbligatoria).

Per una più esauriente illustrazione delle disposizioni vigenti in materia, non va ignorata, infine, la legge 9 febbraio 1999, n. 30, recante "Ratifica ed esecuzione della Carta sociale europea, riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996". Detta Carta, entrata in vigore il 1° settembre 1999, contiene disposizioni volte a circondare di specifiche garanzie la posizione dei prestatori di lavoro contro i licenziamenti, prevedendo, in particolare (art. 24), l'impegno delle parti contraenti a riconoscere il diritto dei lavoratori a non essere licenziati senza un valido motivo; il diritto dei lavoratori licenziati senza valido motivo "ad un congruo indennizzo o altra adeguata riparazione"; il diritto dei lavoratori stessi a ricorrere davanti ad un organo imparziale.

3.Tanto premesso sulla normativa vigente in tema di licenziamenti individuali, la Corte rileva che il quesito risulta formulato in modo univoco e chiaro, investendo una disciplina unitaria, contenuta in un solo articolo di legge, in riferimento ad un tipo specifico di tutela avverso il licenziamento individuale. Il tutto in vista di effetti meramente abrogativi e non manipolativi.

4.Non ricorre, inoltre, alcuna delle ipotesi ostative espressamente elencate all'art. 75, secondo comma, della Costituzione.

5.La richiesta non trova ostacolo nemmeno nei limiti impliciti al referendum che la giurisprudenza di questa Corte ha individuato nella inammissibilità di quesiti che investono leggi c.d. "a contenuto costituzionalmente vincolato", in quanto vertono su disposizioni la cui abrogazione si traduce in una lesione di principi costituzionali. Ipotesi, questa, nella quale la Corte, con successive puntualizzazioni, è venuta ad annoverare anche le leggi ordinarie la cui eliminazione determinerebbe la soppressione di ogni tutela per situazioni che tale tutela esigono secondo Costituzione.

Sotto questo profilo, va osservato che la disposizione oggetto di quesito è indubbiamente manifestazione di quell'indirizzo di progressiva garanzia del diritto al lavoro previsto dagli artt. 4 e 35 della Costituzione, che ha portato, nel tempo, ad introdurre temperamenti al potere di recesso del datore di lavoro, secondo garanzie affidate alla discrezionalità del legislatore, non solo quanto alla scelta dei tempi, ma anche dei modi d'attuazione (sentenze n. 194 del 1970, n. 129 del 1976 e n. 189 del 1980).

In riferimento a tale discrezionalità, è da escludere, tuttavia, che la disposizione che si intende sottoporre a consultazione, per quanto espressiva di esigenze ricollegabili ai menzionati principi costituzionali, concreti l'unico possibile paradigma attuativo dei principi medesimi.

Pertanto, l'eventuale abrogazione della c.d. tutela reale avrebbe il solo effetto di espungere uno dei modi per realizzare la garanzia del diritto al lavoro, che risulta ricondotta, nelle discipline che attualmente vigono sia per la tutela reale che per quella obbligatoria, al criterio di fondo della necessaria giustificazione del licenziamento. Né, una volta rimosso l'art. 18 della legge n. 300 del 1970, verrebbe meno ogni tutela in materia di licenziamenti illegittimi, in quanto resterebbe, comunque, operante nell'ordinamento, anche alla luce dei principi desumibili dalla Carta sociale europea, ratificata e resa esecutiva con legge 9 febbraio 1999, n. 30, la tutela obbligatoria prevista dalla legge 15 luglio 1966, n. 604, come modificata dalla legge 11 maggio 1990, n. 108, la cui tendenziale generalità deve essere qui sottolineata.

6. Non costituisce, d'altro canto, ostacolo alla chiarezza del quesito l'esistenza di altre disposizioni, non investite dal quesito stesso, quali gli artt. 5, comma 3, e 17 della legge 23 luglio 1991, n. 223, nonché l'art. 3 della legge 11 maggio 1990, n. 108, che in materia, rispettivamente, di procedure di mobilità dei lavoratori e di licenziamento discriminatorio, rinviano, sotto il profilo sanzionatorio, alla disciplina vigente dell'art. 18 della legge n. 300 del 1970.

Va da sé, infatti, che, per tali disposizioni, si produrranno, eventualmente, i normali effetti caducatori o di adattamento, la cui individuazione esula dai compiti di questa Corte.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare, così come integrata a seguito dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum del 7-13 dicembre 1999, per l'abrogazione della legge 20 maggio 1970, n. 300, recante "Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento" e successive modificazioni, limitatamente all'art. 18, come modificato dall'art. 1 della legge 11 maggio 1990, n. 108; richiesta dichiarata legittima, con la suddetta ordinanza, dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

1. Il quesito referendario in epigrafe indicato investe la legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare), limitatamente ai commi 26, 27, 28, 29, 30 e 36 dell'art. 1.

Secondo le finalità dell'iniziativa, quali emergono obiettivamente dal contenuto delle menzionate disposizioni e che, peraltro, risultano confermate dalla memoria depositata dai presentatori e dalla denominazione assunta dal quesito, la richiesta referendaria tende all'abrogazione del c.d. "regime transitorio" delle pensioni di anzianità.

Come è noto, tali trattamenti, essendo destinati a scomparire definitivamente soltanto nel momento in cui avrà effetti a regime un'unica prestazione denominata "pensione di vecchiaia" (art. 1, comma 19, della legge n. 335 del 1995), continuano a trovare attualmente applicazione, sia pure in base alla disciplina riformata dalla legge n. 335 del 1995, per i lavoratori già iscritti alle varie forme di previdenza alla data del 31 dicembre 1995.

Le condizioni per l’accesso ai medesimi trattamenti, da parte dei lavoratori dipendenti (privati e pubblici), sono contemplate dal comma 25 dell'art. 1, il quale richiede, alternativamente, un'anzianità contributiva di almeno 35 anni con il concorso di almeno 57 anni di età anagrafica (lettera a) ovvero, quale unico requisito, un'anzianità contributiva di almeno 40 anni (lettera b).

Nella fase di prima applicazione della legge n. 335 del 1995, l’acquisizione della pensione di anzianità è, peraltro, consentita secondo criteri di minore rigore, fissati, per l'appunto, dalle disposizioni sulle quali verte il quesito referendario, tali da comportare fino al 2008, una disciplina di accesso "cadenzata", in base alla quale in sintesi:

1) per i lavoratori dipendenti, pubblici e privati, il conseguimento della pensione di anzianità è possibile ove ricorrano i parametri di età anagrafica ed anzianità contributiva stabiliti nella tabella B allegata alla legge stessa (comma 26);

2) per i soli dipendenti pubblici (iscritti alle forme di previdenza esclusive dell’assicurazione generale obbligatoria), tale conseguimento è possibile, oltre che nelle ipotesi di cui al predetto comma 26, in quelle contemplate dalla previgente disciplina (comprensiva delle riduzioni percentuali previste dall’art. 11, comma 16, della legge n. 537 del 1993), nonché ¾ alternativamente ¾ in presenza dei parametri di anzianità contributiva previsti dalla tabella C, e con le riduzioni percentuali di cui alla tabella D (comma 27, lettere a e b).

Quanto ai lavoratori autonomi iscritti all’assicurazione generale obbligatoria, il comma 28, fermo l’accesso in via generale alla pensione di anzianità in base al summenzionato comma 25, lettera b), consente, altresì, detto accesso in presenza di un’anzianità contributiva non inferiore a 35 anni in concorso con il compimento del 57° anno di età; requisito di età abbassato al 56° anno per il biennio 1996-1997. Ad ulteriore riassuntiva illustrazione della normativa investita dal quesito, va inoltre considerato che:

a) il comma 29 disciplina ¾ in via generale, nonché "in fase di prima applicazione" (secondo quanto previsto dalla tabella E) ¾ le c.d. "finestre" di accesso al pensionamento di anzianità (e cioè il momento effettivo in cui, nel corso dell’anno solare, è possibile andare in pensione) in base ad una precisa scansione temporale;

b) il comma 30 prevede una specifica disciplina di accesso al pensionamento di anzianità per coloro che avessero già maturato, prima dell’entrata in vigore della legge n. 335 del 1995, taluni requisiti per il conseguimento del relativo diritto;

c) il comma 36 contempla una particolare disposizione di favore per i lavoratori adibiti ad attività "usuranti", riducendo di un anno i limiti di età anagrafica previsti dai precedenti commi 25, 26, 27 e 28.

2. L'evidenziato regime "transitorio" costituisce, dunque, l'oggetto del quesito referendario, il quale dovrebbe essere destinato, negli effetti e per la sua obiettiva finalità, a rendere immediatamente operativo quello generale di cui al comma 25 dell'art. 1.

Tanto premesso occorre, tuttavia, considerare, al fine di stabilire se l'iniziativa referendaria possa reputarsi ammissibile, che l'intera disciplina della materia qui considerata è stata modificata, "con effetto sui trattamenti pensionistici di anzianità decorrenti dal 1° gennaio 1998", dall’art. 59 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), il quale ha previsto (commi da 6 a 8) che l'accesso avvenga secondo nuovi requisiti fissati nelle apposite tabelle allegate alla legge, e cioè:

1) tabella C, per i lavoratori dipendenti iscritti all’assicurazione generale obbligatoria ed alle forme sostitutive della medesima;

2) tabella D, per i lavoratori iscritti alle forme esclusive dell’assicurazione generale obbligatoria.

Per i lavoratori autonomi la più recente normativa richiede un'anzianità contributiva di almeno 35 anni nel concorso del compimento del 58° anno di età, con una deroga per il periodo dal 1° gennaio 1998 al 31 dicembre 2000 (nel quale resta fermo il requisito anagrafico dei 57 anni).

La legge in parola, nel prevedere, inoltre, in via generale, per tutti i lavoratori, l’accesso al pensionamento di anzianità in base al solo requisito dei 40 anni di anzianità contributiva (comma 6), ha confermato (comma 7), per talune categorie (lavoratori qualificati dai contratti collettivi come operai o "equivalenti"; lavoratori dipendenti già iscritti a forme pensionistiche obbligatorie per non meno di un anno in  età compresa tra 14 e 19 anni; lavoratori collocati in mobilità o cassa integrazione), i requisiti già previsti dalla tabella B allegata alla legge n. 335 del 1995, dettando, infine, (comma 8), anche una nuova regolamentazione delle date a decorrere dalle quali (c.d. "finestre") è possibile, nel corso dell'anno, accedere al pensionamento di anzianità.

3. L'avvenuta modifica, con decorrenza dal 1° gennaio 1998, del "regime transitorio" contemplato dalla legge n. 335 del 1995, da parte della nuova disciplina di accesso al pensionamento di anzianità recata dall’art. 59 della legge n. 449 del 1997, si pone come circostanza ostativa all'ammissibilità del quesito referendario.

Per un verso è evidente, infatti, che l’effetto abrogativo del referendum, verificandosi ex nunc, non potrebbe mettere in discussione i diritti acquisiti sotto l’impero della legge n. 335 del 1995, in quanto legge destinata a regolare la fattispecie legale attributiva del diritto a pensione di anzianità in presenza dei requisiti maturati durante la sua vigenza.

Per altro verso, è chiaro che la proposta abrogazione non sarebbe suscettibile di esplicare alcun effetto sull'accesso al pensionamento di anzianità, quale risulta regolato, dal 1° gennaio 1998, da normativa che non costituisce oggetto dell'iniziativa referendaria.

Tutto ciò comporta la carenza di un effettivo contenuto abrogativo della proposta indirizzata agli elettori, in quanto essa, benché dichiaratamente rivolta ad eliminare la disciplina transitoria in tema di accesso al pensionamento di anzianità, in realtà verrebbe a sottoporre alla volontà popolare una abrogazione apparente, priva di effetti in ordine alla materia sulla quale si intende incidere.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione dei commi 26, 27, 28, 29, 30 e 36 dell'art. 1 della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare), richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 7-13 dicembre 1999, dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

1. – Preliminarmente, a scioglimento della riserva formulata nella camera di consiglio, relativamente alla possibilità di dare ingresso nel presente procedimento alle memorie presentate da soggetti diversi da quelli – delegati o presentatori della richiesta di referendum, e Presidente del Consiglio dei ministri - ai quali tale facoltà è espressamente riconosciuta dall’art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352, e di consentirne l’illustrazione in camera di consiglio da parte dei rispettivi rappresentanti, questa Corte non può che richiamare quanto osservato e stabilito al riguardo in senso affermativo nella sentenza n. 31 del 2000 di pari data.

2. – La richiesta di referendum abrogativo in esame è diretta all’abrogazione del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804 (oggetto di "ratifica" con la legge 17 aprile 1956, n. 561), il quale detta la disciplina degli Istituti di patronato e di assistenza sociale.

3. – Tale richiesta non è ammissibile.

3.1. – Agli Istituti di patronato e di assistenza sociale – enti di diritto privato, secondo l’art. 1 della legge 27 marzo 1980, n. 112 - costituiti e gestiti da associazioni nazionali di lavoratori che annoverino nei propri statuti finalità assistenziali e diano prova di potervi provvedere con mezzi adeguati (art. 2, primo comma, del decreto n. 804 del 1947), spetta l’esercizio dell’assistenza e della tutela dei lavoratori e dei loro aventi causa per il conseguimento in sede amministrativa delle prestazioni di qualsiasi genere previste da leggi, statuti e contratti regolanti la previdenza e la quiescenza, nonché la rappresentanza dei lavoratori davanti agli organi di liquidazione di dette prestazioni o a collegi di conciliazione (art. 1, primo comma). In sede giurisdizionale, gli Istituti di patronato e di assistenza sociale possono inoltre, a richiesta dell’assistito, rendere informazioni e osservazioni orali nelle controversie in materia previdenziale e assistenziale (art. 446 cod. proc. civ., non compreso nel quesito referendario).

Il fatto di essere oggi emanazioni di associazioni di lavoratori non impedisce, come generalmente ritenuto, che in tali Istituti continui a essere presente una connotazione pubblicistica, connessa alla natura dei compiti, connotazione che in passato spiegava la possibilità che la loro fondazione fosse promossa da province, comuni o altri enti morali (secondo l’espressione dell’art. 119 del regolamento per l’esecuzione del   decreto-legge 23 agosto 1917, n. 1450, approvato con decreto luogotenenziale 21 novembre 1918, n. 1889). Manifestazione evidente e, al tempo stesso, riprova di ciò è l’art. 3, secondo comma, del decreto n. 804, di cui si chiede l’abrogazione referendaria, il quale impone che lo statuto degli Istituti di patronato deve espressamente stabilire che la loro attività "è svolta gratuitamente nei confronti di tutti i lavoratori, senza alcuna limitazione".

Questa disposizione, chiave di volta dell’intera disciplina legislativa, è quella che, collocando gli Istituti al di là dell’ambito di attività riconducibili esclusivamente all’autonomia dei lavoratori e inserendoli in quello della cura di interessi generali, giustifica il sistema pubblico del loro finanziamento (artt. 4 e 5), la sottoposizione a vigilanza ministeriale (artt. 6 e 7), nonché l’equiparazione alle Amministrazioni dello Stato ai fini tributari (art. 8).

3.2. – Secondo la Costituzione, i diritti di natura previdenziale dei lavoratori la cui difesa nei procedimenti amministrativi (e giurisdizionali) costituisce la finalità degli Istituti di patronato, sono garantiti dall’art. 38, secondo comma: "I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria" e la garanzia, non solo per ragioni di logica costituzionale dei diritti ma anche per ragioni testuali ("preveduti e assicurati"), presenta necessariamente, accanto all’aspetto sostanziale, anche un aspetto procedimentale, tanto più rilevante in quanto si tratta di diritti previsti in relazione a condizioni di difficoltà, e quindi di debolezza, che possono realizzarsi nella vita dei lavoratori, la cui effettività si scontra con la farraginosa complessità del sistema previdenziale attuale.

Sempre secondo la Costituzione (art. 38, quarto comma), la protezione di tali diritti, poi, non è rimessa soltanto all’eventuale e sempre possibile libera iniziativa dei lavoratori, singoli o associati, ma rientra tra i fini e i compiti costituzionalmente assegnati allo Stato - fini e compiti ai quali "provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato" medesimo (ai quali ultimi, oltre agli Istituti preposti alla erogazione delle prestazioni previdenziali, sono riconducibili gli Istituti in questione). I fini previdenziali, infatti, corrispondono a un interesse pubblico direttamente riconducibile all’art. 3, secondo comma, della Costituzione il quale stabilisce ancora essere "compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese".

Dalla connotazione pubblicistica dell’interesse previdenziale, quale definito dalla Costituzione, deriva poi, in via conseguenziale diretta e necessaria, che le prestazioni alle quali devono provvedere gli organi e gli istituti predisposti o integrati dallo Stato (a) sono sottratte all’ambito delle attività lucrative, pur non dovendo necessariamente essere gratuite; e che (b) devono essere fornite in posizione di uguaglianza a tutti i lavoratori, non assumendo alcun rilievo la circostanza che si tratti di lavoratori iscritti o non iscritti al sindacato, iscritti a questo o quel sindacato. Il carattere non di lucro dell’attività e l’indirizzo generalizzato delle prestazioni sono, in sostanza, il connotato essenziale della previdenza pubblica prevista dalla Costituzione. Al contrario, lo scopo di profitto e la possibilità di selezione tra le richieste dei lavoratori rientra in un quadro di attività assicurative e assistenziali ulteriori e accessorie che, pur non vietate dalla Costituzione, non entrano a comporre il quadro della protezione dei diritti dei lavoratori che deve essere predisposto tramite gli organi e gli istituti di cui parla l’art. 38 della Costituzione.

3.3. – La Costituzione, dunque, esige che vi sia una specifica organizzazione per le prestazioni previdenziali – sostanziali e strumentali - cioè gli "organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato" di cui all’art. 38 e che le prestazioni offerte da tali strutture non siano oggetto di attività lucrativa e siano disponibili dalla generalità dei lavoratori. Questo è il nucleo costituzionale irrinunciabile, un nucleo che lascia largo spazio alla discrezionalità legislativa, nella disciplina degli aspetti organizzativi, finanziari e funzionali della materia. Di contro, l’abrogazione referendaria del decreto n. 804 del 1947 contraddice puntualmente questo nucleo, eliminando strutture operanti nel campo previdenziale direttamente riconducibili a quelle previste dall’art. 38, quarto comma, della Costituzione e finendo per trasferire le loro attività, oggi non lucrative e garantite a tutti i lavoratori, al campo dell’autonomia privata, cioè delle libere scelte individuali. E’, in proposito, rivelatrice la richiesta di abrogazione referendaria dell’art. 3, secondo comma, già ricordato come quello che, dal punto di vista dei caratteri delle prestazioni, rispecchia direttamente e senza possibilità di opzioni diverse per il legislatore – quanto alla natura non di lucro dell’attività e alla generalità delle prestazioni - il senso della garanzia previdenziale voluta dalla Costituzione.

4. – Deve dunque trovare applicazione, nella specie, il criterio di giudizio, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte (ad esempio, sentenze nn. 26 del 1981, 17 e 35 del 1997, che precisano e applicano il principio per la prima volta esplicitato nella sentenza n. 16 del 1978), il quale esclude l’ammissibilità del referendum abrogativo di disposizioni che non possono essere soppresse senza con ciò ledere principi costituzionali.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804 (Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di assistenza sociale), e successive modificazioni, dichiarata legittima, con ordinanza del 7-13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

1.- A scioglimento della riserva in precedenza formulata da questa Corte, va preliminarmente riconosciuta - per le ragioni svolte nella sentenza n. 31 del 2000 - la ritualità del deposito e dell'illustrazione orale delle memorie presentate da soggetti diversi dai presentatori del referendum.

2.- Quanto al giudizio d'ammissibilità previsto dall'art. 33, quarto comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352, va premesso che il quesito referendario investe l’intero testo della legge 4 giugno 1973, n. 311, recante "Estensione del servizio di riscossione dei contributi associativi tramite gli enti previdenziali", e successive modificazioni.

Tale legge è composta da un unico articolo, suddiviso in tre commi, di cui il primo sancisce in termini generali che "L’Istituto nazionale della previdenza sociale, l’Istituto nazionale per l’assicurazione contro le malattie e l’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro possono essere autorizzati dal Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, su richiesta delle associazioni sindacali a carattere nazionale, ad assumere il servizio di esazione dei contributi associativi dovuti dagli iscritti, nonché dei contributi per assistenza contrattuale che siano stabiliti dai contratti di lavoro".

Il secondo e il terzo comma, poi, stabiliscono rispettivamente: a) che "I rapporti tra gli istituti di cui al precedente comma e le organizzazioni sindacali saranno regolati da convenzioni, da sottoporre all’approvazione del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, ai soli fini di accertare che il servizio di riscossione non sia pregiudizievole per il corrente adempimento dei compiti di istituto, che siano rimborsate le spese incontrate per l’espletamento del servizio e che gli istituti medesimi siano sollevati da ogni qualsiasi responsabilità verso terzi derivante dall’applicazione della convenzione"; b) che "Nei casi in cui l’esazione dei contributi avvenga a mezzo di ruoli esattoriali, per la riscossione dei contributi di cui al presente articolo si applicano le disposizioni di cui all’articolo 3, quarto comma, del testo unico delle leggi sui servizi della riscossione delle imposte dirette approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 maggio 1963, n. 858".

3.- La richiesta è ammissibile.

3.1.- Essa non riguarda le leggi per le quali l’art. 75, secondo comma, della Costituzione espressamente esclude il referendum, né quelle altre da ritenersi ugualmente escluse secondo l’interpretazione logico-sistematica che di tale norma ha ripetutamente dato questa Corte.

3.2.- Trattasi inoltre di richiesta abrogativa riguardante disposizioni tra loro intimamente connesse, le quali formano un autonomo e definito sistema - tuttora integralmente operante, come dimostrano le molteplici convenzioni stipulate, anche di recente, dalle varie associazioni sindacali con gli enti previdenziali - di previsione e regolamentazione della possibile assunzione, da parte dei menzionati enti previdenziali (cui vanno aggiunte le Casse marittime Adriatica, Meridionale e Tirrena, ai sensi dell'art. 18, comma 1, della legge 5 dicembre 1986, n. 856, che richiama la legge in esame), del servizio di esazione, per conto delle associazioni sindacali a carattere nazionale, dei contributi associativi e di assistenza contrattuale dovuti dai loro iscritti.

Sussiste dunque la necessaria omogeneità del quesito, che peraltro è analogo a quello - a suo tempo proposto per l’abrogazione del secondo e terzo comma dell'art. 26 della legge 20 maggio 1970, n. 300, e dell’art. 594 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 - dichiarato ammissibile da questa Corte con sentenza n. 13 del 1995. Chiaro è l’intendimento abrogativo, che non tocca il diritto dei sindacati ad ottenere i contributi dai propri iscritti, ma è volto esclusivamente a non rendere più possibile attraverso l'attività d’intermediazione svolta dagli enti previdenziali, in quanto autorizzati, la riscossione dei contributi medesimi. Ed il fine ispiratore della richiesta risulta perfettamente oggettivato nella struttura del quesito, il quale prospetta un’alternativa netta all’elettore, posto così in grado di percepire con immediatezza ed esattezza le conseguenze del suo voto.

3.3.- E' appena il caso di aggiungere che sul presente giudizio di ammissibilità non incide la pur constatata residuale permanenza del riferimento alle trattenute sindacali attualmente contenuto in altre leggi (v., ad esempio, art. 11 della legge 12 marzo 1968, n. 334; art. 23-octies della legge 11 agosto 1972, n. 485; art. 2 della legge 27 dicembre 1973, n. 852, richiamato anche dall'art. 18 della legge 23 luglio 1991, n. 223; art. 19 della legge 23 dicembre 1994, n. 724), poiché le relative discipline hanno matrici proprie o comunque rationes diverse rispetto alla normativa oggetto del quesito in esame.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione della legge 4 giugno 1973, n. 311, recante "Estensione del servizio di riscossione dei contributi associativi tramite gli enti previdenziali" e successive modificazioni; richiesta dichiarata legittima con ordinanza 7-13 dicembre 1999 dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

1. — Questa Corte, sciogliendo la riserva formulata nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000, dichiara rituali, per le ragioni esposte nella sentenza n. 31 del 2000, anche le memorie depositate e illustrate oralmente da soggetti diversi dai presentatori.

2. — La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi, investe l’articolo 10 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, che regola l’attività privata di mediazione tra domanda e offerta di lavoro. Il quesito referendario propone l’abrogazione di alcune disposizioni: il comma 3, a mente del quale i soggetti privati che svolgono attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro devono avere tale attività quale oggetto sociale esclusivo; il comma 7, lettera a), il quale stabilisce che essi devono disporre di uffici idonei nonché di operatori con competenze professionali idonee allo svolgimento dell’attività di selezione di manodopera, soggiungendo che l’idoneità di tali competenze professionali è comprovata da esperienze lavorative relative, anche in via alternativa, alla gestione, all’orientamento, alla selezione e alla formazione almeno biennale; il comma 7, lettera b), limitatamente alla parte che prescrive che i predetti soggetti debbono avere amministratori, direttori generali, dirigenti muniti di rappresentanza e soci accomandatari in possesso di titoli di studio adeguati, ovvero di comprovata esperienza nel campo della gestione, selezione e formazione del personale della durata di almeno tre anni; il comma 10, che prevede che l’attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro debba essere esercitata a titolo gratuito nei confronti dei prestatori di lavoro; infine, il comma 12, lettera b), nella parte in cui, mediante rinvio al comma 10, prevede la revoca, anche su richiesta delle Regioni, dell’autorizzazione allo svolgimento dell’attività di mediazione nell’ipotesi di violazione del dovere di gratuità nei confronti dei lavoratori.

3. — Il quesito referendario è inammissibile, poiché con esso si chiede l’abrogazione di più disposizioni non omogenee tra loro, nei confronti delle quali l’elettore deve essere lasciato libero di esprimere valutazioni autonome e anche potenzialmente divergenti.

I commi 3 e 7 dell’art. 10 del d.lgs. n. 469 del 1997 hanno infatti riguardo ai requisiti soggettivi dell’imprenditore o degli amministratori (esclusività dell’oggetto sociale; professionalità degli amministratori, dei dirigenti e degli operatori), ovvero a caratteristiche oggettive dell’azienda (disponibilità di uffici idonei). Il comma 10 non concerne requisiti soggettivi o aziendali ma pone un limite all’attività negoziale dell’impresa (gratuità della mediazione nei confronti dei prestatori di lavoro).

Non vale sostenere che le disposizioni inserite nel quesito siano unificate tra loro dal fine di liberalizzare ulteriormente il mercato del lavoro, rimuovendo ogni limite potenzialmente incidente sulla libertà dell’impresa. Ciascuno dei limiti ai quali le singole disposizioni interessate dalla richiesta abrogativa mettono capo risponde a una diversa istanza legislativa. L’esclusività riguarda la purezza dell’oggetto dell’impresa che la legge vuole indenne da qualsiasi contaminazione, anche la più lieve, al punto di precludere in questo settore l’assunzione della qualità di imprenditore alla persona fisica per l’altrimenti inevitabile commistione con altre attività negoziali del soggetto. I requisiti di professionalità specifica attengono ancora all’impresa nella sua globalità e non all’uno o all’altro dei suoi rapporti contrattuali e mirano alla salvaguardia della qualità del servizio offerto. Con il vincolo di gratuità dell’attività nei confronti dei lavoratori, il legislatore si propone di proteggere una soltanto delle parti dell’istituendo rapporto di lavoro, quella parte che anche in un contesto di liberalizzazione del collocamento è valutata come la più debole, sia rispetto al datore di lavoro che all’agente intermediario. Unificare questi eterogenei ordini di limiti sotto l’indistinta rubrica "liberalizzazione" significa appunto precludere agli elettori l’opportunità di modulare la propria risposta sulla diversità dei valori legislativi sottesi alle singole disposizioni che formano oggetto del quesito.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, dell’articolo 10 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, recante "Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell’articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59", richiesta dichiarata legittima, con ordinanza depositata in data 13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

1. La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi, a seguito dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum del 7-13 dicembre 1999, che ne ha dichiarato la legittimità, provvedendo all'integrazione del quesito, investe l'art. 5 del decreto legge 30 ottobre 1984, n. 726, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 1984, n. 863 (Misure urgenti a sostegno e ad incremento dei livelli occupazionali), come modificato ed integrato - quanto ai commi 7, 9-bis e 9-ter - dall’art. 1, decreto legge 9 ottobre 1989, n. 338, convertito in legge 7 dicembre 1989, n. 339, e dall’art. 2, decreto legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito in legge 28 novembre 1996, n. 608, il quale disciplina il rapporto di lavoro subordinato privato a tempo parziale.

2. In via preliminare va dichiarata, per le ragioni specificamente indicate da questa Corte nella sentenza n. 31 del 2000, la ricevibilità delle memorie provenienti dai soggetti diversi dai presentatori del referendum ed è altresì ammissibile la loro illustrazione orale, avvenuta nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000.

3. Il giudizio per l'ammissibilità della richiesta referendaria postula che si accerti se la stessa sia in contrasto con i limiti posti dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione, o con quelli desumibili, secondo la giurisprudenza di questa Corte, da un'interpretazione logico-sistematica della Costituzione (ex plurimis: sentenza n. 33 del 1997). Il giudizio va in particolare esteso, secondo la giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenza n. 27 del 1997), a verificare la compatibilità del quesito con le prescrizioni delle direttive comunitarie (sentenze n. 36 del 1997, n. 64 del 1990), qualora, come accade nella specie, queste siano idonee a produrre effetti tali da inibire l'abrogazione delle norme interne, in quanto preclusiva del corretto adempimento degli obblighi derivanti allo Stato italiano dal diritto comunitario derivato (sentenza n. 36 del 1997).

Sotto questo profilo va premesso che la disciplina recata dall'art. 5 della legge n. 863 del 1984 rientra nel campo di applicazione della direttiva comunitaria 97/81/CE del 15 dicembre 1997, allo stato non ancora recepita nel nostro ordinamento, la quale è diretta specificamente ad attuare l'accordo quadro sul lavoro a tempo parziale concluso il 6 giugno 1997 tra le organizzazioni intercategoriali a carattere generale UNICE, CEEP e CES. Il predetto accordo, dopo avere stabilito, tra l'altro, il principio di non discriminazione nei confronti dei lavoratori a tempo parziale e il principio di agevolazione dello sviluppo del lavoro a tempo parziale, in particolare prevede l'opzione di fondo per il principio "pro rata temporis" (clausola 4.2), nonché la tendenziale eliminazione degli "ostacoli di natura giuridica o amministrativa che possono limitare le possibilità di lavoro a tempo parziale" (clausola 5.1, lett. a).

Premesso che, in forza dell’art. 11 della Costituzione, di fronte alla normativa comunitaria "l'ordinamento interno si ritrae e non è più operante" (sentenza n. 285 del 1990), si può dire che gli indicati obiettivi comunitari trovano una sia pure parziale ed anticipata conformazione nel vigente ordinamento interno, appunto nella disciplina recata dall'art. 5 della legge n. 863 del 1984. Ed infatti la giurisprudenza ordinaria ha valorizzato la ratio legis di questo atto normativo individuandola nell'intento di agevolare, anche sul piano previdenziale, il modulo lavorativo del tempo parziale e anche la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che il legislatore ha avuto di mira in questa legge "la "flessibilità" e l'occupazione nel loro complesso" (sentenza n. 202 del 1999). In particolare si può ritenere che, nell’ambito di questa disciplina, siano sostanzialmente coerenti con la direttiva alcune disposizioni della citata disciplina legislativa, poiché appaiono già di per sé stessi ispirati al principio "pro rata temporis" sia il comma 5 dell'art. 5, che regola il calcolo dei contributi, sia il comma 12, che stabilisce il criterio di computo dei lavoratori part-time ai fini del calcolo del numero dei lavoratori dell'azienda.

Mentre al principio della rimozione degli ostacoli di natura giuridica al lavoro a tempo parziale appaiono ispirati sia la disposizione del comma 3-bis, che regola alcune situazioni di prelazione dei lavoratori a tempo parziale in caso di assunzione di lavoratori con contratti a tempo pieno, sia il comma 11, che disciplina il trattamento pensionistico in caso di trasformazione del rapporto da tempo pieno a tempo parziale e viceversa.

Si può quindi ritenere che le predette disposizioni e, più in generale, la complessiva disciplina posta dallo stesso art. 5 abbiano già realizzato, in una sorta di anticipazione della citata direttiva 97/81/CE, un nucleo minimo di regole che, da un lato, agevolano il lavoro a tempo parziale e, dall'altro lato, costituiscono una forma di protezione del lavoratore part-time. Tale nucleo minimo essenziale non può essere totalmente rimosso, nell'ordinamento interno, se non attraverso la contemporanea sostituzione con disposizioni a loro volta conformi, proprio perché l'entrata in vigore della direttiva ha determinato il formarsi, durante la pendenza del termine, di una situazione di pre-conformazione all'obbligo di adeguamento, che preclude l'adozione di atti collidenti con i principi della direttiva.

E' invero pacifico, nella giurisprudenza comunitaria, che gli Stati membri hanno il dovere, ai sensi degli artt. 5 e 189 del Trattato, di leale cooperazione, che impone, tra l'altro, di astenersi dall'adottare, nel periodo intercorrente tra l'entrata in vigore della direttiva ed il termine assegnato per il suo recepimento, qualsiasi misura che possa compromettere il conseguimento del risultato prescritto (Corte di giustizia, 18 dicembre 1997 in causa C-129/96). Ciò è tanto più vero, nel caso di specie, non solo perché il termine di attuazione della direttiva è già scaduto il 20 gennaio 2000 rendendo così formalmente inadempiente lo Stato italiano, ma anche perché sia il ventiduesimo "considerando" della direttiva sia la clausola 6.2 dell'allegato accordo quadro stabiliscono espressamente che in ragione della direttiva non può essere giustificato alcun "regresso" rispetto alla situazione vigente in ciascuno Stato membro per quanto riguarda il livello generale di protezione dei lavoratori nell'ambito coperto dall'accordo stesso.

L'abrogazione, in via referendaria, del citato art. 5 determinerebbe invece l'eliminazione pura e semplice della tutela contenuta nella vigente disciplina specifica del rapporto di lavoro a tempo parziale, così da porre in essere una situazione tale da far sorgere la responsabilità dello Stato italiano per inadempimento di uno specifico obbligo comunitario (cfr. sentenze n. 26 del 1993 e n. 64 del 1990), con conseguente violazione dell’art. 75, secondo comma, della Costituzione.

Sotto questo profilo sussiste quindi una precisa ragione di inammissibilità del quesito referendario relativo all'art. 5 della legge n. 863 del 1984, il quale, peraltro, allo stato, è tuttora vigente, non risultando fino ad ora pubblicati ed efficaci preannunciati atti legislativi, che, recependo la direttiva comunitaria, stabiliscano una differente disciplina.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 5 e successive modificazioni del decreto legge 30 ottobre 1984, n. 726 convertito in legge 19 dicembre 1984, n. 863 (Misure urgenti a sostegno e ad incremento dei livelli occupazionali), richiesta dichiarata legittima con ordinanza in data 7-13 dicembre 1999 dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di Cassazione.

1.- La richiesta di referendum investe l’intera legge 18 dicembre 1973, n. 877 (Nuove norme per la tutela del lavoro a domicilio) e successive modificazioni, ad eccezione dell’articolo 1 e del primo comma dell’articolo 2.

Più precisamente essa riguarda:

A)le disposizioni contenute nei commi secondo, terzo e quarto dell’articolo 2. La prima di tali disposizioni fa divieto "alle aziende interessate da programmi di ristrutturazione, riorganizzazione e di conversione che abbiano comportato licenziamenti o sospensioni dal lavoro, di affidare lavoro a domicilio per la durata di un anno rispettivamente dall’ultimo provvedimento di licenziamento e dalla cessazione della sospensione".

Secondo la disposizione successiva le domande di iscrizione al registro dei committenti di cui all’art. 3 della legge "dovranno essere respinte quando risulti che la richiesta di lavoro da eseguirsi a domicilio viene fatta a seguito di cessione - a qualsiasi titolo - di macchinari e attrezzature trasferite fuori dell’azienda richiedente e che questa intenda in tal modo proseguire lavorazioni per le quali aveva organizzato propri reparti con lavoratori da essa dipendenti". Il quarto comma dello stesso articolo vieta ai committenti di lavoro a domicilio di valersi dell’opera di mediatori o di intermediari comunque denominati;

B)l’intero articolo 3, che istituisce presso l’ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione un registro dei committenti nel quale devono iscriversi coloro che intendono commettere lavoro a domicilio e impone al datore di lavoro che faccia eseguire lavoro al di fuori della propria azienda di tenere un apposito registro "sul quale debbono essere trascritti il nominativo ed il relativo domicilio dei lavoratori esterni all’unità produttiva, nonché l’indicazione del tipo e della quantità del lavoro da eseguire e la misura della retribuzione" (comma quinto);

C)l’intero articolo 4, che istituisce presso ciascuna sezione comunale dell’ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione un registro dei lavoratori a domicilio e stabilisce che l’impiego dei lavoratori a domicilio avviene esclusivamente per il tramite delle sezioni comunali di collocamento. Ferma restando l’ammissibilità della richiesta nominativa;

D)l’intero articolo 5, che prevede l’istituzione presso ogni ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione di una commissione per il controllo del lavoro a domicilio definendone i relativi compiti;

E)l’intero articolo 6, che prevede la istituzione presso ogni ufficio regionale del lavoro e della massima occupazione di una commissione regionale per il lavoro a domicilio disciplinandone la composizione, i compiti e la durata in carica dei membri.

Occorre, peraltro, precisare che, ai sensi di quanto disposto dal comma 2 dell’art. 6 del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, "con effetto dalla costituzione della commissione provinciale di cui al comma 1 (e cioè della commissione al livello provinciale per le politiche del lavoro) i seguenti organi collegiali sono soppressi e le relative funzioni e competenze sono trasferite alla provincia:

a)(omissis)

b)(omissis)

c)commissione regionale per il lavoro a domicilio;

d)commissione provinciale per il lavoro a domicilio;

e)commissione comunale per il lavoro a domicilio".

F)l’intero articolo 7, che istituisce presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale la commissione centrale per il lavoro a domicilio e ne disciplina la composizione, i compiti e la durata in carica dei membri;

G)l’intero articolo 8, che dispone che i lavoratori a domicilio debbono essere retribuiti sulla base di tariffe di cottimo pieno;

H)l’intero articolo 9, che estende, nel primo comma, ai lavoratori a domicilio le norme vigenti per i lavoratori subordinati in materia di assicurazioni sociali e di assegni familiari, fatta eccezione di quelle in materia di integrazione salariale; mentre nel secondo comma si prevede che, con decreto del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale di concerto con il Ministro per il tesoro, siano stabilite, anche per singole zone territoriali, tabelle di retribuzioni convenzionali ai fini del calcolo dei contributi previdenziali e assistenziali;

I)l’intero articolo 10, che dispone che il lavoratore a domicilio debba essere munito a cura dell’imprenditore di uno speciale libretto personale di controllo;

L)l’intero articolo 11, che stabilisce nel primo comma che il lavoratore a domicilio "deve prestare la sua attività con diligenza, custodire il segreto sui modelli del lavoro affidatogli e attenersi alle istruzioni ricevute dall’imprenditore nell’esecuzione del lavoro". Il divieto di svolgere attività lavorativa per conto proprio o di terzi in concorrenza con l’imprenditore è disposto dal secondo comma dello stesso articolo ed è condizionato all’affidamento di una quantità di lavoro atta a procurare al lavoratore una prestazione continuativa corrispondente all’orario normale di lavoro secondo le disposizioni vigenti e quelle stabilite dal contratto collettivo di lavoro di categoria;

M)l’intero articolo 12, che affida la vigilanza sull’applicazione della legge al Ministero del  lavoro e della previdenza sociale per il tramite dell’ispettorato del lavoro;

N)l’intero articolo 13, che per il caso di inosservanza delle disposizioni contenute nella legge prevede a carico del committente lavoro a domicilio un articolato sistema di sanzioni sia di carattere penale che amministrativo;

O)l’intero articolo 14, che dispone espressamente l’abrogazione della legge 13 marzo 1958, n. 264 per la tutela del lavoro a domicilio.

2.- Va preliminarmente dichiarata - per tutte le considerazioni esposte nella sentenza n. 31 del 2000 - la ricevibilità delle memorie depositate dai soggetti diversi dai presentatori e, conseguentemente, l’ammissibilità dell’illustrazione orale delle memorie stesse effettuata nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000.

3.- Il referendum è inammissibile.

Va evidenziato come il lavoro a domicilio, avuto riguardo sia al luogo ed alle modalità di svolgimento della prestazione lavorativa che ai criteri di retribuzione, costituisca una di quelle forme speciali di lavoro che la Repubblica, secondo quanto dispone l’art. 35 della Costituzione, deve tutelare.

La doverosità, espressa da tale precetto, di una tutela del lavoro non già generica ed indistinta, ma articolata e coerente con la specificità delle varie forme (ed applicazioni) del lavoro si pone, dunque, alla base di quella disciplina speciale del lavoro a domicilio, già introdotta dal legislatore con la legge n. 264 del 1958, (poi sostituita appunto dalla legge n. 877 del 1973) e che la proposta referendaria vorrebbe ora abrogare, così eliminando una specifica e diretta attuazione di un principio costituzionale.

I modi e le forme dell’attuazione della tutela costituzionale sono ovviamente rimessi alla discrezionalità del legislatore, cosicché le leggi attraverso le quali di volta in volta si realizza la tutela del lavoro, nelle sue diverse manifestazioni, pur essendo costituzionalmente necessarie, non sono a contenuto vincolato. Esse, in quanto dirette a rendere effettivo un diritto fondamentale della persona, una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non possono essere puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di quel medesimo precetto costituzionale della cui attuazione costituiscono strumento (si veda, sul punto, con specifico riferimento all’abrogazione referendaria, la sentenza n. 35 del 1997, nonché le sentenze n. 134 del 1994 e n. 106 del 1992).

Tale limite si oppone all’abrogazione della vigente normativa di tutela speciale del lavoro a domicilio e determina l’inammissibilità della proposta referendaria.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, della legge 18 dicembre 1973, n. 877 (Nuove norme per la tutela del lavoro a domicilio) e successive modificazioni, richiesta dichiarata legittima con ordinanza del 7-13 dicembre 1999 dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il

1. - Sciogliendo la riserva formulata dal Presidente della Corte nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000, in via preliminare va dichiarata, per le ragioni specificamente indicate da questa Corte nella sentenza n. 31 del 2000, la ritualità del deposito delle memorie provenienti da soggetti diversi dai presentatori del referendum, nonché della loro illustrazione orale, avvenuta nella camera di consiglio citata.

2. - Si può quindi passare all’esame della sussistenza dei requisiti per l’ammissibilità della richiesta del referendum abrogativo - dichiarata legittima dall’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, con ordinanza 7/13 dicembre 1999 - al fine di accertare se, riguardo all’oggetto della richiesta stessa, ricorra qualcuno dei limiti espressamente previsti dall’art. 75, secondo comma, della Costituzione o comunque impliciti nel sistema e se il quesito presenti struttura e caratteri conformi alla funzione che la Costituzione assegna all’istituto del referendum abrogativo, che la Corte ha individuato fin dalla sentenza n.16 del 1978.

3. - Si deve subito rilevare - quanto all’area della normativa costituzionalmente interdetta all’iniziativa referendaria ratione materiae - che il quesito in esame concerne la disciplina del rapporto di lavoro a tempo determinato e, quindi, certamente non riguarda alcuna legge tributaria o di bilancio, né di amnistia o di indulto.

4. - Con riferimento all’ultimo dei limiti indicati nel secondo comma dell’art.75 della Costituzione, il referendum non propone specificamente l’abrogazione di una legge di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Peraltro ai fini della decisione sull’ammissibilità occorre tener conto delle precisazioni fornite dalla giurisprudenza costituzionale.

Sotto tale profilo giova richiamare (ed ulteriormente ribadire) i princìpi ripetutamente affermati da questa Corte fin dalla sentenza n. 30 del 1981 (e successivamente confermati dalle sentenze n. 31 del 1981, n. 25 del 1987, n. 63 del 1990 e, più recentemente, dalla sentenza n.27 del 1997). In base a tali principi, nella categoria delle leggi per cui l’art. 75 della Costituzione esclude il ricorso al referendum abrogativo sono ricomprese - oltre alle leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali - anche "le disposizioni produttive di effetti collegati in modo così stretto all’ambito di operatività" di queste leggi che "la preclusione debba ritenersi sottintesa". A siffatta conclusione la Corte è pervenuta considerando in primo luogo che dall’abrogazione di tali norme deriverebbe l’esposizione dello Stato italiano a responsabilità nei confronti delle altre parti contraenti a causa della violazione degli impegni assunti in sede internazionale; e aggiungendo inoltre che la Costituzione "ha voluto riservare (tale responsabilità) alla valutazione politica del Parlamento, sottraendo le norme in questione alla consultazione popolare, alla quale si rivolge il referendum brogativo previsto dall’art. 75 della Costituzione" (sentenze n. 30 del 1981 e n. 27 del 1997, citate, nonché n. 28 del 1993).

5. - Tra le leggi di ratifica di trattati internazionali deve essere ricordata in particolare quella concernente il trattato istitutivo della Comunità europea (legge 14 ottobre 1957, n. 1203, di ratifica ed esecuzione degli accordi internazionali firmati a Roma il 25 marzo 1957, cui hanno fatto seguito la legge 3 novembre 1992, n. 454, di ratifica ed esecuzione del trattato sull'Unione europea firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, e la legge 16 giugno 1998, n. 209, di ratifica ed esecuzione del trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997). Questa Corte (a partire dalla sentenza n.170 del 1984) ha precisato che l’ordinamento comunitario e quello statale si configurano come autonomi e distinti, secondo la ripartizione di competenza stabilita dal trattato, ed ha ricondotto il coordinamento fra essi esistente all’ambito dell’art.11 della Costituzione. Il processo di progressiva integrazione degli ordinamenti giuridici nazionale e comunitario ha comportato, pur a Costituzione invariata, delle profonde modifiche all’ordinamento interno. Infatti - poiché nelle materie previste dal trattato la normativa regolatrice è quella emanata dalle istituzioni comunitarie secondo le previsioni del trattato stesso (entro il quadro precisato dalla ricordata sentenza n.170 del 1984) - di fronte a tale normativa, come ha rilevato la sentenza n.285 del 1990, "l'ordinamento interno si ritrae e non è più operante". Questa ritrazione per un verso consente la diretta applicabilità del diritto comunitario derivato, nei termini riconosciuti dalla giurisprudenza di questa Corte e della Corte di giustizia delle Comunità europee, e per altro verso attribuisce una posizione di preminenza all'adempimento, da parte dello Stato italiano, degli obblighi comunitari, garantendolo con una rete di protezione che - come emerge dalla giurisprudenza di questa Corte - incide, per vari aspetti, sui poteri del legislatore, dei giudici e della pubblica amministrazione.

6. - Nel quadro fin qui delineato si colloca la giurisprudenza della Corte concernente i rapporti fra ordinamento comunitario e referendum abrogativo. Con specifico riferimento all'interferenza con il trattato di Roma, le sentenze n. 31 e n. 15 del 1997 hanno espressamente verificato se le abrogazioni oggetto delle richieste referendarie rispettivamente esaminate avrebbero potuto comportare, in concreto, una violazione degli obblighi posti allo Stato italiano dal trattato stesso.

7. - Anche l'obbligo - imposto dal trattato agli Stati membri, in vista dell’obiettivo di conformazione degli ordinamenti interni - di ottemperare alle prescrizioni poste dalla normativa comunitaria derivata, ha una precisa ricaduta - come già ritenuto dalla Corte - in termini di inammissibilità del referendum che in ipotesi esponga lo Stato italiano al rischio dell’inadempienza. In particolare, le direttive comunitarie sono state espressamente considerate rilevanti ai fini del giudizio di ammissibilità di richieste referendarie - sia pure per escludere che il risultato del referendum confliggesse con le direttive che venivano in considerazione - dalla sentenza n. 64 del 1990 e (congiuntamente a trattati internazionali) dalle sentenze n. 63 del 1990, n. 26 del 1993 e n. 36 del 1997.

8. - Si tratta allora di verificare se il quesito referendario si ponga, o meno, in contrasto con la direttiva 1999/70/CE del Consiglio dell’Unione europea del 28 giugno 1999.

8.1. - La citata direttiva concerne specificamente il rapporto di lavoro a tempo determinato, e recepisce l’accordo-quadro stipulato al riguardo dalle parti sociali. Tale  accordo richiede che il termine apposto al contratto di lavoro sia determinato da condizioni oggettive, quali il raggiungimento di una certa data, il completamento di un compito specifico o il verificarsi di un evento specifico. E nel contempo dispone che gli Stati membri, ove nella loro legislazione non abbiano già una normativa equivalente, debbano, non oltre il 10 luglio 2001, dettarne una diretta ad evitare l’abuso del contratto di lavoro a termine, mediante l’adozione di misure idonee ad individuare le ragioni obbiettive che giustifichino la sua rinnovazione, la durata massima dei contratti successivi, ed il numero di rinnovi possibili; nonché a stabilire quando i contratti a termine debbano considerarsi "successivi" e quando si convertano in contratti a tempo indeterminato.

8.2. - Ora - quando, come nel caso in esame, la direttiva prevede un termine per l’adeguamento di ciascun ordinamento nazionale alle sue prescrizioni - l’obbligo di conformazione sorge come tale a carico dello Stato fin dal momento dell’entrata in vigore della direttiva (ai sensi dell’art. 254 del trattato, già art. 191), e quindi, anche durante la pendenza del termine, la sopravveniente normazione interna dello Stato non può estrinsecarsi con contenuti confliggenti con i principi della direttiva.

8.3. - La menzionata direttiva dispone che gli Stati membri debbano introdurre nei propri ordinamenti misure idonee a prevenire abusi in tema di contratto di lavoro a tempo determinato, solo "in assenza di norme equivalenti". Pertanto negli Stati in cui tali norme esistano si determina una situazione di anticipata conformazione dell’ordinamento interno a quello comunitario. In tal caso, pur in pendenza del termine di recepimento, l’ordinamento interno - se può, nel rispetto delle scelte di fondo della normativa comunitaria, modificare le garanzie esistenti - sicuramente non può rimuoverle del tutto senza violare gli obblighi nascenti dalla direttiva. A tale vincolo è in modo particolare assoggettato il referendum abrogativo, che non può, in quanto atto-fonte di diritto interno (sentenza n.64 del 1990, citata), condurre ad un risultato tale da esporre lo Stato italiano a responsabilità per violazione di impegni assunti in sede comunitaria. Pertanto non può ritenersi ammissibile un referendum che miri all’abrogazione di una normativa interna, avente contenuto tale da costituire per lo Stato italiano il soddisfacimento di un preciso obbligo derivante dall’appartenenza all’Unione europea, ove tale abrogazione lasci quest’obbligo del tutto inadempiuto.

8.4. - Qualora si consideri la lettera e lo spirito della direttiva in questione (come evidenziata in chiusura del precedente punto 8.1), l'ordinamento italiano risulta anticipatamente conformato agli obblighi da essa derivanti. Infatti, proprio la legge n.230 del 1962 assoggettata a referendum, come risultante dalle successive modifiche e integrazioni, ha da molto tempo adottato una serie di misure puntualmente dirette ad evitare l’utilizzo della fattispecie contrattuale del lavoro a tempo determinato per finalità elusive degli obblighi nascenti da un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, in particolare circondando di garanzie l’ipotesi della proroga o del rinnovo del contratto e precisando i casi in cui il contratto prorogato o rinnovato si debba considerare a tempo indeterminato (art.2 della stessa legge).

8.5. - La proposta referendaria mira per contro all’abrogazione di queste garanzie, lasciando nella legge n.230 del 1962 unicamente l’affermazione della generale (e quindi indiscriminata) liceità dell’apposizione del termine al contratto di lavoro. Orbene, è vero che il legislatore nazionale mantiene una considerevole discrezionalità nell’attuazione della direttiva nell’ordinamento interno, ma la liberalizzazione derivante dall’eventuale abrogazione dell’art.2 comporterebbe non una mera modifica della tutela richiesta dalla direttiva, ma una radicale carenza di garanzie in frontale contrasto con la lettera e lo spirito della direttiva suddetta, che neppure nel suo contenuto minimo essenziale risulterebbe più rispettata.

8.6. - I promotori affermano che un’eventuale abrogazione referendaria non escluderebbe l’applicazione alla materia della disciplina generale dei contratti dettata dal codice civile. Ma tale disciplina, limitandosi a sancire disposizioni meramente comminatorie della nullità del contratto, appare assolutamente inidonea ad assolvere l’obbligo, imposto dalla direttiva, di introdurre nell’ordinamento norme volte a regolamentare sia le ragioni ed i limiti del rinnovo del contratto di lavoro a tempo determinato, sia le ipotesi di trasformazione di esso in contratto a tempo indeterminato.

9. - Da quanto precede deriva l’inammissibilità del referendum, dovendo ancora una volta escludersi che dall’abrogazione referendaria di norme interne possa derivare l’esposizione dello Stato italiano a responsabilità nei confronti della Comunità europea.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione della legge 18 aprile 1962, n.230 (Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato), e successive modificazioni, nelle parti indicate in epigrafe; del decreto legge 3 dicembre 1977, n.876 (Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato nei settori del commercio e del turismo), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 3 febbraio 1978, n.18, e successive modificazioni; e dell’art.23 della legge 28 febbraio 1987, n.56 (Norme sull’organizzazione del mercato del lavoro), come sostituito, quanto al secondo comma, dall’art.9 bis del decreto legge 20 maggio 1993, n.148, convertito in legge dalla legge 19 luglio 1993, n.236, dichiarata legittima dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione, con ordinanza 7-13 dicembre 1999.