Considerazioni sul nuovo assetto del sistema sanzionatorio delineato dalla legge n.123/2007 in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro

di Lorenzo Fassina (Uff. Giuridico CGIL)

Premessa

La legge n.123 del 3 agosto 2007 apporta, in materia di apparato sanzionatorio penale e amministrativo, alcune importanti novità. Occorre tuttavia precisare che, trattandosi di una legge il cui primo articolo (gli altri 11 sono immediatamente operativi con l’entrata in vigore della legge, dal 25 agosto 2007) delega il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi attraverso la previsione di “criteri direttivi”, siamo di fronte a previsioni normative che, di per sé, non hanno un immediato effetto e che, data la loro natura di principio, possono essere tradotte in norme precettive in modi e termini anche piuttosto diversi.

E’ chiaro che il governo sarà vincolato a perseguire gli obiettivi tracciati dalla legge delega, pena il successivo (ma solo eventuale) intervento della Corte costituzionale per “eccesso di delega” (art. 76 Cost.); tuttavia sarà possibile trovarsi di fronte ad alcune norme del decreto legislativo che potranno “in ipotesi” discostarsi da questa o quella interpretazione della legge delega.

Questo potrà accadere soprattutto per quelle norme delegate frutto di precetti poco chiari o vaghi contenuti nella legge delega: nel caso che ci interessa, ad esempio, ci saranno sicuramente problemi e discussioni sul valore da attribuire al concetto di “interessi generali dell’ordinamento” allorché si tratterà di operare un’eventuale depenalizzazione di alcuni reati.

Allo stesso modo, ci sarà sicuramente da discutere allorché si affronterà il tema delle “infrazioni di particolare gravità” o delle “infrazioni formali” ai fini dell’applicabilità della sanzione penale (arresto fino a tre anni nel primo caso; ammenda fino a 20.000 euro nel secondo).

Questi problemi interpretativi non si porranno, invece, per quanto riguarda l’articolo 9 della legge n.123/2007, norma immediatamente operativa dal 25 agosto 2007, relativamente alla novità più sostanziosa introdotta nel sistema sanzionatorio, ovvero la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche in caso di violazione delle norme in materia di salute e sicurezza. Lo stesso deve dirsi, ovviamente, per la sanzione “interdittiva” della sospensione dell’attività imprenditoriale in caso di violazione grave e reiterata delle norme in materia di salute e sicurezza (articolo 5).

Premesso che di questi aspetti parleremo più avanti, quello che emerge da una lettura complessiva del comma 2 lettera f) dell’articolo 1, dell’articolo 5 e dell’articolo 9 della legge n.123/2007 è un dato importante di politica del diritto: il legislatore ha scelto di inasprire fortemente le sanzioni di natura pecuniaria (sia penale che amministrativa) e interdittiva (v. artt. 5 e 9) alleggerendo complessivamente il quadro delle sanzioni detentive (arresto). Tuttavia, come vedremo in seguito (punto 3, lettera c), l’aumento della sanzione pecuniaria è più che compensato dalla sua previsione in via esclusiva e non più alternativa a quella detentiva: già questo fa ridurre considerevolmente il costo dell’oblazione e la rende automatica anziché volontaria.

Si è trattato, evidentemente, di un difficile compromesso, sol che si pensi all’acceso dibattito (anche parlamentare) che ha accompagnato la formulazione e l’approvazione delle norme di cui stiamo discutendo (vedi, per tutte, le parole di fuoco espresse nel parere negativo della Commissione giustizia del Senato in relazione all’entità “microscopica” delle sanzioni contravvenzionali, in luogo di quelle delittuose; oppure il netto dissenso della Confindustria sul sistema sanzionatorio emerso nella seduta della Commissione lavoro del Senato dell’8 maggio 2007).

E’ facile prevedere che le polemiche si ripresenteranno, con toni anche accesi, nell’iter di attuazione della delega e la lobby imprenditoriale farà sicuramente di tutto per “alleggerire” il più possibile le scelte del governo. Lo sta già facendo, ad esempio, per quanto riguarda la responsabilità amministrativa delle imprese, puntando ad una revisione surrettizia dell’articolo 9 della legge 123/2007 attraverso la Commissione Greco, già insediata presso il ministero della giustizia con l’incarico di rivedere il decreto 231/2001.

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Fatta questa doverosa premessa, è possibile passare in rassegna i punti più importanti contenuti nell’articolo 1, comma 2, della legge in questione:

1) la responsabilità del preposto e la distinzione tra violazioni “formali” e “sostanziali”

La lettera f) enuncia, in via generale, due principi. Il primo è quello della modulazione della sanzione “tenendo conto della responsabilità e delle funzioni svolte da ciascun soggetto obbligato, con particolare riguardo alla responsabilità del preposto”.

Se, in linea di principio, si può convenire su di una graduazione delle responsabilità in relazione ai compiti svolti all’interno del luogo di lavoro, ciò non può esimerci dal notare il possibile grave pericolo insito in una lettura della norma che tenda ad “esimere” il datore di lavoro dalla responsabilità penale a tutto svantaggio della figura del preposto (visto come una sorta di “testa di legno” su cui addossare tutte le conseguenze della violazione delle norme in materia di salute e sicurezza). Una risposta più precisa a questo interrogativo potrà essere fornita solo leggendo le proposte del governo in sede di formulazione del decreto delegato.

Il secondo principio generale delineato dalla lettera f) è quello della distinzione tra natura sostanziale o formale della violazione: ad un primo esame una tale enunciazione potrebbe allarmare, considerato che già in passato si è cercato di far rientrare nell’alveo “formale” adempimenti che in realtà costituiscono il fondamento della tutela sostanziale per il lavoratore (v., ad esempio, il documento di valutazione dei rischi). Tuttavia, leggendo il successivo numero 1), ci si accorge che la modulazione delle sanzioni dovrà avvenire necessariamente “in funzione del rischio” e questo spazza via, a nostro avviso, ogni dubbio in relazione al carattere “sostanziale” della violazione, seppur nominalmente “formale”. E’ chiaro che il concetto di “rischio” non deve intendersi nel senso di probabilità che si verifichi un evento lesivo ma deve coincidere con la concreta gravità del pregiudizio al bene salute del lavoratore.

In definitiva, tornando all’esempio del documento di valutazione dei rischi, è chiaro che esso, pur avendo carattere “documentale” (e per certi versi “formale”), visto dal versante del rischio insito nella sua mancata adozione, riveste un carattere talmente importante relativamente al “rischio” per il lavoratore da non poter certo essere considerato, ai fini della sanzione penale, alla stessa stregua di una semplice violazione formale.

2) La lesione degli interessi generali dell’ordinamento: una solida barriera contro la depenalizzazione?

Il punto 2) della lettera f) è molto interessante e ha già dato luogo ad un primo dibattito tra i commentatori: in esso viene esplicitato il concetto che le sanzioni penali dovranno aver luogo solo nel caso in cui le infrazioni “ledano interessi generali dell’ordinamento”.

Se ad una prima veloce analisi questo potrebbe sembrare un criterio piuttosto astratto e “a maglie larghe” per il legislatore delegato, a ben vedere ci potrebbero essere due ordini di motivi per considerarlo, in realtà, un valido argine contro i tentativi di depenalizzazione che dovessero farsi avanti nella prossima attività del legislatore delegato:

- In primo luogo perché la materia della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro trova i propri fondamenti nell’articolo 32 della Costituzione (e – aggiungeremmo - anche nel 35, che tutela il lavoro in tutte le sue forme). In questo senso, ogniqualvolta si sia di fronte ad una violazione che metta anche solo a repentaglio il bene “salute” del lavoratore non ci si potrà che trovare di fronte ad un “interesse generale dell’ordinamento”.

Anche se tale formulazione può effettivamente sembrare ridondante (è in effetti inutile dire che l’articolo 32 della Costituzione costituisce un interesse dell’ordinamento di ordine generale), ci auguriamo una lettura, da parte del legislatore delegato, la più limpida possibile, senza interpretazioni “a contrario” per identificare ipotesi di depenalizzazione.

- In secondo luogo, il punto 2) in questione sottolinea che gli “interessi generali dell’ordinamento” devono essere “individuati in base ai criteri ispiratori degli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689”.

Lasciando da parte l’articolo 35 della citata legge (che riguarda la depenalizzazione dei reati relativi alla previdenza e all’assistenza e che, francamente, non pare molto calzante con la materia di cui si parla…), è importante invece sottolineare come l’articolo 34, intitolato significativamente “Esclusione della depenalizzazione”, escluda tale eventualità quando si tratti di reati previsti “dalle leggi relative alla prevenzione degli infortuni sul lavoro ed all’igiene del lavoro”. Come dire: tutto ciò che sino ad ora l’ordinamento ha considerato penalmente sanzionabile in materia non potrà essere oggetto di depenalizzazione.

Questo, tuttavia, come il precedente, è un punto molto delicato: sembra difficile pensare che gli estensori del disegno di legge delega abbiano voluto spingersi a tal punto da “legare le mani” al legislatore delegato tanto da vietargli di toccare anche una sola delle norme penali già in vigore. Occorrerà dunque monitorare attentamente la concreta applicazione di questo principio, fermo restando che quella da noi fornita sembra la lettura più coerente con il sistema costituzionale.

3) Il punto “dolente” delle sanzioni penali

Il punto 2) della lettera f) stabilisce che le sanzioni penali dell’arresto e dell’ammenda potranno essere comminate “in via esclusiva ovvero alternativa”. La pena dell’arresto (fino a tre anni) dovrà riguardare solo le “infrazioni più gravi”, quella dell’ammenda (fino a 20.000 euro) sarà riservata per le infrazioni “formali”, mentre negli “altri casi” saranno previste le pene dell’arresto fino a tre anni ovvero dell’ammenda fino a 100.000 euro.

Si tratta, quindi, di sanzioni che, rispetto al passato, hanno visto aumentare (e di molto) la loro entità (le ammende, sino ad oggi, arrivano a 4.131 euro e il massimo della pena dell’arresto è attualmente 6 mesi).

Tuttavia occorre considerare alcuni aspetti preoccupanti:

a) si discute, qui, sempre di reati contravvenzionali, non di delitti, quindi con un regime della prescrizione più breve (a tal proposito vedi quanto a suo tempo auspicato nel già citato parere negativo della Commissione giustizia del Senato);

b) viene mantenuto il sistema della “prescrizione” (d.lgs. n. 758/1994) che prevede la possibilità, per le sanzioni alternative dell’arresto e dell’ammenda, di sanare l’illecito penale osservando nei tempi previsti la prescrizione impartita dall’organo di vigilanza e pagando entro 30 giorni una sanzione amministrativa pari ad ¼ del massimo dell’ammenda stabilita;

c) prevedere che la sanzione dell’ammenda possa essere comminata anche in via esclusiva appare particolarmente pericoloso perché, per come è delineato il nostro sistema, il datore di lavoro può liberarsi degli effetti penali tramite il pagamento della sola sanzione pecuniaria, senza ripristinare le condizioni di sicurezza. Si tratterebbe, quindi, di una semplice “monetizzazione della violazione” (v. O. Bonardi: Ante litteram. Considerazioni “a caldo” sul disegno di legge delega per l’emanazione di un testo unico in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro , in Rivista giuridica del lavoro, “Salute e sicurezza nei luoghi di lavoro”, supplemento al n.2/2007, pag. 47).

4) La responsabilità amministrativa delle imprese

L’articolo 9 della legge 123/2007 rappresenta la novità più importante nella materia: in sostanza, quando si sarà in presenza di reati di particolare gravità, quali quelli di omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime, commessi in violazione delle norme antinfortunistiche, oltre alla responsabilità penale del soggetto (che, occorre sottolinearlo, resta ben ferma), sarà configurabile una responsabilità amministrativa (di natura pecuniaria e interdittiva) dell’impresa considerata come “attore sociale”, come “socialmente responsabile” nei confronti della collettività (in attuazione dell’articolo 41 della Costituzione, secondo il quale “l’iniziativa economica privata…non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”).

Si tratta di sanzioni pecuniarie e interdittive molto pesanti: le prime non inferiori a 258.000 euro, le seconde consistenti in varie misure, come l’interdizione dall’esercizio dell’attività, il divieto di contrarre con la P.A. etc…

Tuttavia non si può non sottolineare una grave limitazione della responsabilità in commento, ovverosia l’esclusione dal campo di applicazione della legge di tutte quelle imprese personali che non rientrano nel novero delle “persone giuridiche”.

Ciò significa che, a fronte di un’impresa che non abbia scelto di costituirsi, ad esempio, in società, in caso si verifichi un infortunio con le lesioni di cui abbiamo parlato, il titolare dell’impresa non potrà essere chiamato a pagare la sanzione amministrativa prevista dal d.lgs. 231/2001 (né, ovviamente, potrà essere oggetto di misure interdittive).

In sostanza siamo di fronte all’esclusione di una grandissima parte delle piccole e medie imprese, le quali, organizzate sul presupposto della “persona fisica”, non risponderanno amministrativamente delle carenze organizzative che avranno dato luogo a lesioni gravi o gravissime: questo, considerato il nostro tessuto produttivo corpuscolare, è francamente inaccettabile e, a ben guardare, anche incostituzionale.

Un altro aspetto interessante risiede nella valorizzazione del concetto di “organizzazione” dell’impresa, che è alla base del sistema delineato dalla legge sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (Decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231).

In sostanza, le sanzioni pecuniarie di cui parliamo vengono comminate allorché non siano predisposti ed adottati, da parte dell’impresa, gli appositi “modelli di organizzazione” e gestione i cui contenuti sono espressamente previsti dagli articoli 6 e 7 del decreto n.231. Si tratta quindi di sanzionare un difetto di organizzazione che si risolve nell’omesso controllo sull’operato dei dirigenti o dipendenti, nonché nella mancata adozione di validi ed efficaci protocolli di comportamento aziendale.

A nostro parere i “modelli” organizzativi di cui si parla non possono coincidere con gli adempimenti già previsti dalle leggi in vigore (v. ad esempio il documento di valutazione dei rischi etc..) e devono quindi essere predisposti con criteri autonomi; contrariamente, saremmo di fronte ad una inammissibile e insensata duplicazione.

In conclusione, nonostante la grave limitazione del campo di applicazione, siamo di fronte ad una vera e importante novità che occorrerà preservare dai tentativi di ridimensionamento che già si profilano all’orizzonte (v. le considerazioni in premessa) e che, anzi, occorrerà estendere anche alle imprese medio piccole i cui titolari siano solo persone fisiche.