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Lavoro e diritti sociali nella Costituzione Una riflessione sulla Costituzione e diritti sociali, oggi che festeggiamo il centenario della Cgil, può essere suddivisa in tre parti: A Il lascito della Costituzione; B La giurisprudenza della Corte Costituzionale in 50 anni di esperienza; C Le prospettive per una attualizazione della Costituzione
A) Il lascito della
Costituzione La Costituzione è stato il frutto di una convergenza delle culture politiche di area cattolica, socialista e comunista, in una felice sintesi compendiabile in tre direttrici 1) La valorizzazione dei diritti della persona e dei diritti del lavoratore mediante la promozione delle organizzazioni intermedie tra cui, in primis, i sindacati . La garanzia della istituzione sindacale assicurata dall’art. 39 Cost., e ancor prima la previsione di una effettiva partecipazione dei lavoratori –ai vari livelli del paese (art. 3, co.2, Cost.)- costituisce la dimensione primaria perché i diritti sociali, a realizzazione necessariamente graduale e selettiva, possano trovare una concretizzazione; e ciò diventa tanto più vero tenuto conto del contesto sempre turbolento di una economia (sociale) di mercato, il cui fondamento trae origine nell’art. 41 cost. La valorizzazione della organizzazione e della attività dei sindacati si realizza sia a livello contrattuale (art. 39) sia a livello concertativo (art. 3 co., 2) sia a livello istituzionale (art. 99). 2) La dialettica tra
diritti dei lavoratori e diritti sociali dei cittadini La Costituzione, nell’ambito di un disegno generale ispirato al criterio della socialità progressiva della persona -famiglia, scuola, lavoro, comunità intermedie, comunità politica– pone un nesso di implicazione necessaria tra diritti lavoristici e diritti di cittadinanza; in effetti, il vincolo di una politica economica tesa al raggiungimento del pieno impiego (art. 4) e, di redditi da lavoro adeguati (art. 36), prefigura una società in cui il lavoro costituisce il titolo di legittimazione nell’accesso alle relative tutele e la condizione per la liberazione dal bisogno; una liberazione che viene ritenuta dal Costituente una condizione imprescindibile per l’esercizio effettivo dei diritti di cittadinanza. D’altra parte i diritti sociali prefigurati dalla Costituzione garantiscono un buon equilibrio tra la dimensione lavorativa e quella della cittadinanza. Per un verso viene sottolineata la primazìa del work-fare, derivante dalla centralità dell’occupazione (nella doppia versione del diritto e del dovere al lavoro) nell’impianto dei diritti; centralità cui fa da corredo il rilievo della retribuzione proporzionata e sufficiente e quello correlativo dei trattamenti previdenziali adeguati. Per altro verso sono sottolineati i diritti di cittadinanza. Innanzitutto l’art. 32, pone in evidenza la centralità del diritto alla salute, come garanzia della piena integrità psico-fisica contro ogni intromissione e lesione altrui, specie se derivante dall’esercizio imprenditoriale e produttivo. Una tutela che spetta al cittadino prima ancora che al lavoratore, ma che certamente guarda con attenzione a quest’ultimo in tutte le situazioni in cui l’organizzazione del lavoro attenta alla salute ponendo a carico del datore le innovazioni tecnologiche necessarie e fattibili. D’altra parte il diritto alla salute viene declinato come diritto alle cure; diritto prevalente rispetto alle limitazioni di bilancio, almeno per quanto riguarda i livelli essenziali delle prestazioni. Ci sono poi i diritti di cittadinanza destinati alla famiglia ed in specie alle famiglie numerose (art. 31) mediante il superamento dei criteri limitativi degli assegni familiari. Di qui trae vigore l’idea di un reddito famigliare di cittadinanza. Compare inoltre la centralità delle politiche attive per l’impiego, ed in particolare per i portatori di handicap, mediante la valorizzazione della formazione e riqualificazione professionale e mediante le buone pratiche di inserimento lavorativo (artt. 35 e 38 Cost.). Da questi spunti trae fondamento costituzionale la proposta, avvertita da più parti, di una formazione permanente sui posti di lavoro. Di più, l’art. 35 offre un quadro dinamico di tutele che, nell’ambito della valorizzazione di ogni forma di lavoro, superi i tradizionali steccati tra lavoro subordinato e lavoro autonomo mediante la prefigurazione di un minimo comun denominatore e cioè di un impianto basilare di diritti. 3) La concretizzazione dei diritti sociali mediante il vincolo di una politica economica interventista Il dibattito svoltosi nell’ambito del Ministero per la Costituente, quello realizzatosi in Assemblea Costituente (testimoniato tra gli altri da Rossetti e Fanfani), e l’enunciato espresso in diverse norme della Costituzione (art. 1, art. 3 co. 2, art. 4, art. 35, art. 36, artt. 41, 46 Cost.); tutto questo depone per uno stringente vincolo di politica economica nel segno della programmazione, delle riforme di struttura, dell’intervento dello Stato nell’economia, delle politiche di pieno impiego e di redditi adeguati. In sostanza fu chiaro fin dall’inizio che un approccio Kejnesiano, declinato nella doppia versione delle politiche interventiste sulla domanda e sull’offerta, costituiva un presupposto essenziale per rendere effettivi i diritti sociali costituzionali. In definitiva il vincolo di politica economica e la garanzia di pienezza della istituzione sindacale costituivano i due momenti strumentali perché i diritti sociali non fossero soltanto dei meri principi e criteri direttivi per il legislatore, bensì diritti soggettivi perfetti, di effettiva soddisfazione. ¨ ¨ ¨
B) la giurisprudenza della Corte
Costituzionale in 50 anni di esperienza
Si possono distinguere due periodi della giurisprudenza; il ciclo affluente (fino al 1980) e quello successivo di tipo recessivo. 1. Il ciclo affluente (1956-1980) Questo ciclo si colloca in uno scenario che, eccezion fatta per il periodo iniziale (1956-1962), si colloca a valle delle Note Aggiuntive dell’On. La Malfa che, valorizzando ed espandendo alcune suggestioni del Piano Vanoni, pone un esplicito vincolo di politica economica di programmazione, di riequilibrio del sud e dei comparti produttivi, di lotta alle rendite di posizione, di piena occupazione e di redditi da lavoro partecipi dei guadagni di produttività. Un quadro concettuale che rimarrà teoricamente inalterato fino alla svolta del 1979 del Piano Pandolfi. In questo contesto la Corte Costituzionale ha buon gioco nel sostenere la copertura costituzionale (e dunque la doverosità per il legislatore) di una politica economica interventista. D’altra parte affermando la liceità dello sciopero politico e di quello politico-economico la Corte offre una sponda costituzionale al ruolo del sindacato come interlocutore del Governo e del Parlamento. Al tempo stesso la Corte si incarica di stabilizzare il sistema delle relazioni sindacali in azienda legittimando al meglio l’attività dei sindacati maggiormente rappresentativi secondo il tracciato offerto dallo Statuto dei lavoratori in tema di libertà e di attività sindacale. In tema di diritti sociali la Corte sposa una ipotesi di eguaglianza verso l’alto delle tutele. E così, mediante il paradigma dell’art. 3 (uguaglianza e ragionevolezza), estende la platea dei beneficiari ovvero espande il contenuto dei diritti, in base ad una logica di maggior favore, implicitamente dedotta dal sistema della Costituzione. In questa operazione di inclusione degli interessi pretermessi dalla mediazione legislativa, la Corte partecipa, assieme al Parlamento, dei limiti propri di una stagione normativa accrescitiva, posta senza adeguate priorità. Si è persa l’occasione per una rifondazione del sistema normativo, nella direzione della cittadinanza, dell’inclusione sociale, dell’equa selettività delle tutele. Una lacuna giustificabile nel presupposto che il ciclo politico ed economico avrebbe provveduto per espansioni successive, autoriformatrici. In sostanza la Corte delega al legislatore l’opera delle riforme senza offrire apprezzabili direzioni di marcia. La Corte ritagliò per se medesima il compito di stabilizzare il quadro delle relazioni sindacali, a livello macro ed a livello aziendale, realizzando nel contempo l’opera di estendere i tracciati già disegnati dal legislatore in tema di diritti sociali. 2. Il ciclo recessivo (dal 1989 ad oggi) La svolta del Piano Pandolfi nel 1979 lascia orfana la Corte Costituzionale del principale presupposto di politica economica posto alla base della sua giurisprudenza: il programma di deregolamentazione esposto in quel piano rappresentava obbiettivamente una radicale (anche se graduale) rivisitazione dell’asse di politica economica teorizzato a partire dal 1962. La svolta del 1979 non vede supina la Corte: nella pratica della sua giurisprudenza e negli interventi esplicativi di alcuni eminenti protagonisti (così ad es. il Pres. Elia) emerge una linea di resistenza, riassumibile nella proposizione seguente -se Esecutivo e Governo possono tornare indietro, in ragione dei poteri loro costituzionalmente spettanti, di norma la Corte Costituzionale deve andare avanti in tema di diritti sociali, continuando a perseguire un giudizio di eguaglianza verso l’altro. Dal divorzio tra Esecutivo e Corte discente un effetto asimmetrico tra quadro macro e quadro micro. 2.1 Sotto il profilo macro viene sottolineata la piena discrezionalità del legislatore in tema di politica economica, di scelta o meno del metodo programmatorio e di selezione dei redditi sui quali esercitare le manovre congiunturali di assestamento. D’altra parte, in occasione del decreto Craxi sulla scala mobile, la Corte ebbe a svalutare il ruolo della concertazione come momento di legittimazione delle scelte di politica economica. In quella occasione la Corte fece di più: definì la concertazione come fatto di esperienza e non come momento legittimato da un fondamento costituzionale. In definitiva la Corte mancò al compito basilare di definire le regole del gioco degli attori istituzionali, demandando lo stesso, alla pura dialettica della storia. 2.2. Sotto il profilo micro, la giurisprudenza nel corso del tempo cede ed ammette la facoltà del legislatore di deregolamentare i diritti sociali, introducendo limiti di reddito, restrizioni della platea, riduzioni nei contenuti dei diritti. E tuttavia la Corte afferma anche una linea estrema di resistenza tesa a censurare le scelte del legislatore che si collocavano al di sotto dei livelli minimi essenziali dei diritti sociali; minimi diversamente sagomati a secondo del carattere più o meno prioritario del diritto in questione (e così la giurisprudenza sul diritto alla salute continua ad essere di carattere garantista). La Corte resta poi ferma nel garantire i diritti della istituzione sindacale. La vicenda dei referendum radicali del 1999 è istruttiva così come è emblematica la sentenza del febbraio 2000 relativa ai patronati ritenuti enti necessari per l’attuazione dei diritti previdenziali e dunque non degradabili a mente degli artt. 38 e 39 Cost. E tuttavia la linea di resistenza minimale della Corte Costituzionale alla resa dei conti si presenta minimalista: la linea Maginot della difesa dei livelli minimi essenziali non regge nel periodo 1995-2000, di pari passo con la drammatizzazione dei conti pubblici ¨ ¨ ¨
C) La prospettiva di una
attualizzazione della Costituzione Se il quadro concettuale della nostra Carta è ancora di grande attualità (come del resto affermato dal nostro Presidente della Repubblica), le prospettive per una attualizzazione della stessa sono affidate ai seguenti percorsi: 1. Occorre ripristinare e riattualizzare le priorità di politica economica poste dalle note aggiuntive La Malfa nel quadro di una politica interventista dello Stato in campo economico. Solo in tal modo si ricolloca il sostrato che rende i principi sociali come diritti soggettivi effettivi. 2. Occorre ribadire il fondamento costituzionale della concertazione, nell’ambito di un dialogo virtuoso tra gli attori. La giurisprudenza degli anni ’60, la dottrina più autorevole e l’idea della partecipazione dei lavoratori alla vita della Repubblica, posta dall’ultimo inciso dell’art. 3, ne sono una riprova. 3. Appare indilazionabile un controllo a tutto campo del giudizio di costituzionalità sia per i livelli minimi essenziali, sia per la porzione supplementare mediante lo scrupoloso controllo di ragionevolezza e di bilanciamento dei diritti. Un controllo da esercitarsi mediante una attività istruttoria della Corte allargata alle organizzazioni sociali ed alle istituzioni scientifiche più autorevoli. Solo da questa attività istruttoria potrà discendere una motivazione convincente ed equilibrata. In tal modo dalla attuale combinazione di questi tre fattori la Costituzione può recuperare il suo carattere precettivo. In questa attualizzazione della nostra Costituzione, la Corte non può essere lasciata sola. L’impegno di tutti, e del sindacato in particolare, è davvero cruciale. D’altra parte solo in tal modo la Corte saprà resistere alle spinte di deregolamentazione che provengono dall’Unione Europea (v. direttiva Bolkenstein) e che non di rado vengono amplificate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
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