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"Signori Parlamentari, in data 3 dicembre 2004, mi è stata inviata per la promulgazione la legge: "Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonché per l'emanazione di un testo unico". Il relativo disegno di legge, presentato dal Governo al
Senato della Repubblica il 29 marzo 2002, è stato approvato il 21 gennaio 2004;
modificato dalla Camera dei deputati il 30 giugno 2004; nuovamente modificato dal Senato
il 10 novembre 2004 e, quindi, approvato in via definitiva dalla Camera dei deputati il
1° dicembre 2004. La legge in esame - preordinata com'è a dare attuazione alla VII disposizione transitoria, primo comma, della Costituzione - rappresenta un atto normativo di grande rilievo costituzionale e di notevole complessità, come è confermato anche dalla ampiezza del dibattito cui ha dato luogo. La riforma tocca punti cruciali e nevralgici dell'ordinamento giurisdizionale, il che mi ha imposto un attento confronto con i parametri fissati dalle norme e dai principi costituzionali che lo disciplinano. Ciò premesso, espongo qui di seguito quanto da me rilevato. 1. L'articolo 2, comma 31, lettera a), così recita: "(Relazioni
sull’amministrazione della giustizia). 1. Entro il ventesimo giorno dalla
data di inizio di ciascun anno giudiziario, il Ministro della giustizia rende
comunicazioni alle Camere sull'amministrazione della giustizia nel precedente anno e sulle
linee di politica giudiziaria per l'anno in corso...". Questa norma, laddove prevede che le comunicazioni del
Ministro della giustizia alle Camere comprendono le "linee di politica giudiziaria
per l'anno in corso", si pone in evidente contrasto con le seguenti disposizioni
costituzionali: con l'articolo 101, in base al quale i giudici "sono soggetti
soltanto alla legge"; con l'articolo 104, secondo cui la magistratura
"costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere"; con
l'articolo 110, che, nel definire le attribuzioni del Ministro della giustizia, le limita
- "ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura" - alla "organizzazione"
e al "funzionamento dei servizi relativi alla giustizia". La norma approvata dalle Camere configura un potere di indirizzo in capo al Ministro della giustizia, che non trova cittadinanza nel titolo IV della Costituzione, in base al quale l'esercizio autonomo e indipendente della funzione giudiziaria è pienamente tutelato, sia nei confronti del potere esecutivo, sia rispetto alle attribuzioni dello stesso Consiglio superiore della magistratura. Aggiungo che l'indicazione di obiettivi primari che
l'attività giudiziaria dovrebbe perseguire nel corso dell'anno ("linee di
politica giudiziaria") determina di per sé la violazione anche dell'articolo 112
della Costituzione, in base al quale "il pubblico ministero ha l'obbligo di
esercitare l'azione penale": il carattere assolutamente generico della formulazione
della norma in esame crea uno spazio di discrezionalità politica destinato ad incidere
sulla giurisdizione. 2. Strettamente connessa a quella appena esaminata è la
questione posta dal criterio direttivo della delega indicato dall'articolo 2, comma 14,
lettera c): "istituzione presso ogni direzione generale regionale o
interregionale dell'organizzazione giudiziaria dell'ufficio per il monitoraggio
dell'esito dei procedimenti, in tutte le fasi o gradi del giudizio, al fine di
verificare l'eventuale sussistenza di rilevanti livelli di infondatezza giudiziariamente
accertata della pretesa punitiva manifestata con l'esercizio dell'azione penale o con
mezzi di impugnazione ovvero di annullamento di sentenze per carenze o distorsioni della
motivazione, ovvero di altre situazioni inequivocabilmente rivelatrici di carenze
professionali;". Anche questa disposizione si pone in palese contrasto con gli
articoli 101, 104 e 110 della Costituzione. Infatti, se si considera la finalità
espressamente indicata dalla norma, risulta evidente che il monitoraggio dell'esito dei
procedimenti - fase per fase, grado per grado - affidato a strutture del Ministero della
giustizia, esula dalla "organizzazione" e dal "funzionamento dei
servizi relativi alla giustizia", che costituiscono il contenuto e il limite
costituzionale delle competenze del Ministro. Inoltre, da questa forma di monitoraggio, avente ad oggetto
il contenuto dei provvedimenti giudiziari, deriva un grave condizionamento dei magistrati
nell'esercizio delle loro funzioni; in particolare, il riferimento alla possibilità di
verificare livelli di infondatezza "della pretesa punitiva manifestata con
l'esercizio dell'azione penale" integra una ulteriore violazione del citato
articolo 112 della Costituzione. 3. Parimenti riferita alla posizione del Ministro della
Giustizia è l'altra questione riguardante la facoltà di impugnativa a lui attribuita
dall'articolo 2, comma 1, lettera m), a norma del quale lo stesso Ministro è
"legittimato a ricorrere in sede di giustizia amministrativa contro le delibere (del
Consiglio superiore della magistratura) concernenti il conferimento o la proroga di
incarichi direttivi adottate in contrasto con il concerto o con il parere previsto al n.
3);". Tale previsione contrasta palesemente con l'articolo 134
della Costituzione nella parte in cui stabilisce che è la Corte Costituzionale a
giudicare sui "conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato", compresi
quindi i conflitti tra Consiglio superiore della magistratura e Ministro della giustizia
relativi alle procedure per il conferimento o la proroga degli incarichi direttivi. Sul punto la Corte Costituzionale ha avuto modo di
pronunciarsi più volte, segnatamente nelle sentenze n. 379 del 1992 e n. 380 del 2003. In
quest'ultima, ha affermato, in particolare, che gli articoli 105 e 110 della Costituzione
disegnano un sistema di precisa ripartizione delle autonome sfere di competenza del
Consiglio superiore e del Ministro e che questi "non ha un generale potere di
sindacato intrinseco, né tanto meno di riesame, sul contenuto degli apprezzamenti e
scelte discrezionali operate dal Consiglio superiore della magistratura rispetto a
valutazioni attribuite alla definitiva deliberazione del Consiglio stesso". Ne consegue che, in tema di conferimento o di proroga degli
incarichi direttivi, il rapporto tra Consiglio e Ministro implica soltanto un
"vincolo di metodo". Tale vincolo impedisce il ricorso agli ordinari mezzi di
impugnazione, una volta che il "confronto" - per usare l'espressione della Corte
costituzionale - sia avvenuto "a seguito di un esame effettivo ed obiettivo,
dialetticamente svolto". In caso contrario, il Ministro assumerebbe il ruolo di
titolare di un interesse legittimo contrapposto a quello del Consiglio superiore,
parificabile a quello del controinteressato che si dolga di essere stato escluso. La Corte costituzionale nelle citate sentenze ha affermato
che "il Ministro deve dare corso al procedimento non essendo investito di particolari
poteri di rinvio o di riesame, ricadendo su di lui il dovere di adottare l'atto di propria
competenza"; ed ancora, che "non spetta al Ministro della giustizia non dare
corso alla controfirma del decreto del Presidente della Repubblica di conferimento di
ufficio direttivo (ed ora anche di proroga) sulla base di deliberazione del Consiglio
superiore della magistratura". 4. Altra questione di fondamentale importanza è quella della menomazione dei poteri del Consiglio superiore della magistratura risultante da diverse disposizioni della legge delega. A tale proposito, ricordo che, in base all'articolo 105 della
Costituzione, "Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme
dell'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le
promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati". Tali poteri del Consiglio superiore risultano - in palese
contrasto con il dettato costituzionale - sensibilmente ridimensionati, in quanto il
sistema delineato nella legge delega colloca al centro di ogni procedura concorsuale la
Scuola superiore della magistratura, struttura esterna al Consiglio superiore, e apposite
commissioni, anch'esse esterne allo stesso Consiglio. Infatti, secondo quanto dispone l'articolo 2, comma 1,
lettera l), numeri 3.1 e 3.2, il Consiglio superiore deve assegnare i posti ai
magistrati "che abbiano frequentato con favorevole giudizio finale un apposito corso
di formazione alle funzioni di secondo grado presso la Scuola superiore della
magistratura" e "che risultino positivamente valutati nel concorso" per
titoli ed esami o nel concorso per titoli "previsto dalla lettera f) numero
2", prima e seconda parte. Nello stesso senso recitano le disposizioni contenute nei
numeri 4.1, 4.2, 7.1, 7.2, 9.1 e 9.2 della lettera l), nonché, per il passaggio
dalla funzione giudicante a quella requirente e viceversa, nei numeri 1 e 3 della lettera g)
e, per le funzioni direttive, nel numero 17 della lettera h) e nel numero 6 della
lettera i). L'assegnazione da parte del Consiglio superiore della
magistratura deve avvenire "secondo l'ordine di graduatoria di cui rispettivamente al
concorso per titoli ed esami, scritti ed orali, o al concorso per soli titoli, salvo che
vi ostino specifiche e determinate ragioni delle quali deve fornire dettagliata
motivazione e, a parità di graduatoria, secondo l'anzianità di servizio (articolo 2,
comma 1, lettera l), numero 3.5). Nello stesso senso recitano le disposizioni
contenute nei numeri 4.5, 7.5 e 9.5 della lettera l) e, per le funzioni
semidirettive, nel numero 2 della lettera m). Il sistema sopra delineato sottopone sostanzialmente il
Consiglio superiore della magistratura a un regime di vincolo che ne riduce notevolmente i
poteri definiti nel citato articolo 105 della Costituzione. L'invasione della sfera di competenza riservata al Consiglio
è particolarmente evidente nell'ipotesi in cui i candidati siano stati esclusi
nell'ambito delle predette procedure. Infatti, allorché manchino il favorevole giudizio conseguito
presso la Scuola superiore o la positiva valutazione nel concorso da parte della
commissione, il Consiglio non può neppure prendere in considerazione la posizione del
candidato escluso. Per i motivi di palese incostituzionalità innanzi
illustrati, chiedo alle Camere - a norma dell'articolo 74, primo comma, della Costituzione
- una nuova deliberazione in ordine alla legge a me trasmessa il 3 dicembre 2004. Con l'occasione ritengo opportuno rilevare quanto l'analisi
del testo sia resa difficile dal fatto che le disposizioni in esso contenute sono
condensate in due soli articoli, il secondo dei quali consta di 49 commi ed occupa 38
delle 40 pagine di cui si compone il messaggio legislativo. A tale proposito, ritengo che questa possa essere la sede propria per richiamare l'attenzione del Parlamento su un modo di legiferare - invalso da tempo - che non appare coerente con la ratio delle norme costituzionali che disciplinano il procedimento legislativo e, segnatamente, con l'articolo 72 della Costituzione, secondo cui ogni legge deve essere approvata "articolo per articolo e con votazione finale". Firmato Carlo Ciampi" |