| Nota sulla Corte costituzionale e la riforma del titolo V di Vittorio Angiolini, Università Statale di Milano
1. La recente giurisprudenza costituzionale conferma anzitutto un atteggiamento di fondo il quale si era intuito subito (almeno dalle sentt. n. 304 e n. 306 del 1982) che sarebbe stato il filo conduttore della interpretazione giurisprudenziale della riforma del titolo V della Costituzione: la Corte ritiene che le novità apportate dalla riforma vadano ovviamente còlte e valorizzate, ma anche ricondotte ad un sistema di autonomia che non sarebbe totalmente mutato e, pertanto, consentirebbe di mantenere intatti, là dove ovviamente non espressamente smentiti dal legislatore costituzionale, gli orientamenti giurisprudenziali maturati in precedenza. D’altra parte, un tale atteggiamento della Corte era atteso, da parte della migliore dottrina, sia in ragione delle esigenze di inserimento della riforma del titolo V in un assetto non solo costituzionale bensì anche amministrativo e finanziario consolidato, sia in ragione della scelta, già per sé significativa dell’intento di non sconvolgere appunto gli assetti consolidati, di non corredare la riforma medesima del titolo V di alcuna norma transitoria e finale. Sotto questo profilo, non deve stupire che, al di là della messa a punto di strumenti concettuali ormai sperimentati per riadeguarli al mutato contesto, dalla giurisprudenza costituzionale sulle regioni trapelino oggi più conferme che non innovazioni. In particolare, è una conferma quella – rinvenibile come inciso nella sent. n. 359 del 2003 che censura la legge laziale sul “mobbing” – per la quale la disciplina dei rapporti tra datori di lavoro e lavoratori è disciplina di diritto privato, rientrante pienamente nella competenza legislativa esclusiva dello Stato su l’ “ordinamento civile”. Sebbene per lo più in materie non lavoristiche, la Corte, nel corso del 2002, ha ormai chiarito, a più riprese, che la competenza statale per l’“ordinamento civile” comporta l’impossibilità per le Regioni di ingerirsi nella disciplina dei rapporti tra soggetti privati; la competenza statale per l’ “ordinamento civile”, introdotta nell’art. 117 cost. con la riforma del titolo V, è insomma per la Corte esattamente l’equivalente del limite del “diritto privato”, forgiato dalla pregressa giurisprudenza per la competenza legislativa regionale (salvo la possibilità, per le leggi delle Regioni, di apportare “adattamenti” ad istituti privatistici utilizzati nello svolgimento di compiti di pubblica amministrazione: cfr., ad es., la sent. n, 352 del 2001 sull’ “adattamento” della disciplina del condominio nell’ambito di una gestione pubblica di alloggi di edilizia residenziale). Per questa via, la giurisprudenza costituzionale – oltre a fugare taluni dei timori giustamente sorti in ambienti sindacali circa l’interpretazione della competenza concorrente delle Regioni per la “tutela e sicurezza del lavoro” – ribadisce che, come per la verità era sempre stata, la legislazione regionale è una legislazione essenzialmente amministrativa, ossia volta a disciplinare solamente i rapporti tra i cittadini ed i poteri di pubblica amministrazione. In questo quadro, è poi conseguente che, proprio in quanto non abilitata ad interferire nei rapporti tra soggetti privati, la Regione si veda altresì inderdetta ad impiantare poteri di pubblica amministrazione rilevanti per il dispiegarsi delle attività private medesime i quali non trovino almeno un fondamento nei “principi” della legislazione statale: vanno in questa direzione, che era stata preannunciata sin dalla sent. n. 282 del 2002, non solo la menzionata sent. n. 359 del 2003 sul “mobbing”, ma anche i pronunciamenti tesi ad affermare l’incapacità delle regioni a regolare l’esercizio di attività professionali o anche di singoli atti tipicamente inerenti all’esercizio di professioni che rientrino, secondo i “principi” della legislazione statale, in una sfera di libertà individuale o collettiva dei professionisti (v. sentt. n. 338 e n. 353 del 2003 sull’esercizio di professioni sanitarie). Non mancano d’altronde, anche nell’ultima giurisprudenza della Corte, pronunce le quali, ad ulteriore rafforzamento di questa impostazione, enfatizzano il potere statale di dettare, a livello di “principi”, discipline “necessariamente uniformi” per la tutela di “diritti fondamentali” (sen. n. 361 del 2003 sulla protezione dal fumo passivo); ed anche in questo caso, a parte quel che si accennerà tra breve sulle competenze statali cd. “trasversali”, non si tratta che di conferma di un indirizzo assai risalente. 2. Gli indirizzi giurisprudenziali appena descritti non trovano smentita neppure nella sent. n. 13 del 2004 che sancisce, in linea con la missione di legislazione prettamente amministrativa assegnata alla legislazione delle Regioni, la competenza regionale per la “programmazione” e la “gestione” del “servizio scolastico”, anche al di fuori dell’ambito della “istruzione e formazione professionale”, di spettanza degli enti autonomi sin dal testo dell’art. 117 cost. varato nel 1948. Non sfugga che proprio in questa sent. n. 13 del 2004, stabilita la competenza regionale per la “gestione” del “servizio”, la Corte si affretta a confermare la legittimità costituzionale di una disciplina legislativa statale sui diritti degli insegnanti in quanto lavoratori: il che dà sentore di quanto ampia possa essere la competenza per le “norme generali sull’istruzione” da riservarsi allo Stato. Su questo versante, c’è semmai da aggiungere che, nella giurisprudenza costituzionale, l’indirizzo mirante alla caratterizzazione della legislazione regionale in veste di legislazione amministrativa si completa sotto due altri differenti profili, i quali ancora contribuiscono a recingere i poteri delle Regioni. Un primo completamento è nelle limitazioni ai poteri legislativi regionali derivanti dai compiti di amministrazione che lo Stato, stando alla giurisprudenza, può trattenere presso di sé per “assicurarne l’esercizio unitario” (art. 118, comma 1 cost.) e che possono per ciò stesso essere disciplinati dalla legge statale. Un’esemplificazione ne ha dato la sent. n. 363 del 2003, concernente le strutture serventi del Ministero del Lavoro per la “promozione dell’occupazione (…) sull’intero territorio nazionale”. Il
discorso, in proposito, è però più largo, ed anzi generale; poiché, a partire dalla
sent. n. 303 del 2003, la Corte ha dichiarato che: “una volta stabilito
che, nelle materie di competenza statale esclusiva o concorrente, in virtù dell’art.
118, primo comma, la legge può attribuire allo Stato funzioni amministrative” va
anche “riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di diritto,
essa [ovverosia la legge statale] è anche abilitata a organizzarle e regolarle, al
fine di renderne l’esercizio permanentemente raffrontabile a un parametro legale”. Il che è di notevole importanza, giacché a questa stregua, anche
e proprio in quanto riferita alla legislazione amministrativa, la competenza normativa
regionale può subire restrizioni, correlate all’esigenza che lo Stato assicuri l’
“esercizio unitario” delle funzioni di
amministrazione, non solo nelle materie “concorrenti”, ma anche là dove,
non essendo la materia menzionata dall’art. 117 cost., la Regione ha una competenza
residuale e dunque esclusiva. D’altra parte, ciò pare coerente con l’altro profilo di
completamento dei ragionamenti della Corte costituzionale, consistente in un’interpretazione
giurisprudenziale la quale illumina costantemente l’esiguità degli spazi per una
competenza legislativa regionale davvero “esclusiva”, e cioè tale da escludere
qualunque intervento legislativo statale. Un esempio ne dà la sent. n. 370 del 2003 in cui, nel dichiarare l’incostituzionalità
dei modi del finanziamento statale degli asili-nido, si è altresì rilevato come,
ancorché l’art. 117 non menzioni una tale attività di assistenza sociale, dalla
disciplina dei medesimi asili-nido non si può “escludere radicalmente”
il potere legislativo dello Stato, per i collegamenti che il “servizio”
mantiene con la “funzione educativa e formativa”, per un verso, e, per l’altro,
con la “tutela del lavoro, in quanto servizio volto ad agevolare i genitori
lavoratori”. Anche su questo terreno, peraltro, la tendenza ad evitare una
posizione “solitaria” della Regione in campo legislativo, che sia del tutto
immune da ingerenze statali, è più ampia e va ben oltre il singolo caso deciso.
Basterebbe, al riguardo, rammentare la cospicua giurisprudenza, inaugurata sin dal 2002,
per cui talune materie comprese nell’elenco di quelle “esclusive”
dello Stato – come, oltre a quelle dell’ “ordinamento civile” e
“penale”, la “determinazione dei livelli essenziali concernenti i
diritti civili e sociali” oppure la “tutela dell’ambiente”
– sarebbero in realtà materie “trasversali”, le quali
consentirebbero al legislatore statale di disciplinare anche oggetti apparentemente non
citati nell’art. 117 cost. e quindi, di massima, deferiti alla competenza regionale
residuale. In definitiva, la riforma del titolo V ha solo persuaso la Corte
costituzionale ad accantonare vecchi e consunti schemi, quale ad es. quello della tutela
dell’ “interesse nazionale” come valore in sé, a vantaggio di
interpretazioni maggiormente aderenti al testo della Costituzione. La Corte non ha
peraltro rinunciato, sino ad ora, ad una visione unitaria del sistema delle autonomie,
come fattore di una differenziazione dei centri di legislazione che deve fermarsi nel
momento in cui la rottura dell’uniformità, assicurata dalla legge statale, possa
essere ingiustificata, e quindi possa divenire un rischio per l’eguaglianza nella
tutela di diritti individuali e collettivi. Una testimonianza di questa attitudine della Corte è anche nella
giurisprudenza sul principio cd. “di continuità”, richiamato ad es.
tanto nella sent. n. 370 del 2003 che nella sent. n. 13 del 2004: in virtù di tale
principio, qualunque pronunciamento dei Giudici costituzionali sul riparto di competenze
tra Stato e Regioni deve salguardare l’effettività di “prestazioni che
richiedono continuità in relazione ai diritti costituzionali implicati”. Di tutto questo sembra si debba tenere il debito conto, vuoi nel
prendere posizione sulle (opinabili) proposte al vaglio del Parlamento per la modifica
della composizione e degli equilibri interni della Corte, in cui si vorrebbero dal
centro-destra immettere membri più sensibili alle istanze delle Regioni, vuoi ai fini
delle eventuali iniziative in sede giudiziaria per promuovere questioni di
costituzionalità; poiché l’attuale Governo non è sempre propenso al ricorso
principale contro le leggi regionali, ancorché manifestamente lesive di diritti
costituzionalmente protetti, sembra opportuno “monitorare” la situazione, come
già si sta cercando di fare, per decidere alla bisogna “azioni-pilota” innanzi
ai giudici ordinari ed amministrativi, con cui sollevare le questioni di costituzionalità
in via incidentale. Milano-Roma, 22 febbraio 2004 |