Il decreto di attuazione della legge n.30/2003: un approccio critico

di Franco Scarpelli


(introduzione al Commento al d.lgs. 276/03, in Note Informative, rivista del Coordinamento Servizi Legali della Cgil di Milano e delle Lombardia, n. 27-28)

1. La nuova legge, l'interprete, le parti sociali.

Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto legislativo n. 276/2003 si conclude la lunga fase di elaborazione della riforma governativa del mercato del lavoro, che ha preso avvio con il Libro Bianco dell'autunno 2001: una riforma nel senso che la legge interviene a tutto campo a modificare e innovare istituti e discipline del mercato e dei rapporti di lavoro anche se, come proveremo a illustrare tra breve, il segno della stessa non consente certo di ascriverla al riformismo in senso storico, caratterizzato dal tentativo di raggiungere equilibri sempre più avanzati tra le ragioni delle donne e degli uomini che lavorano e quelle dell'impresa.

E tuttavia la riforma è ormai legge: alla lunga fase di dibattito di politica del diritto è ora necessario sostituire l'analisi e la riflessione, i giudizi più meditati e la ricerca di spazi interpretativi diretti a contrastare, ove possibile, gli aspetti più regressivi delle nuove discipline.

Nell'accostarsi a provvedimenti legislativi di simile portata è certamente doveroso, per il giurista e il tecnico, liberarsi da qualsiasi pregiudizio ed esercitare una libera critica che non trascuri di valorizzare aspetti interessanti o aperti a sviluppi positivi. E' quanto si deve fare anche verso il decreto attuativo della legge 30/2003, soprattutto per tutti gli aspetti miranti all'incremento dell'occupazione (ovvero, come ora si dice sulla scorta del linguaggio europeo, dell'occupabilità, adattabilità e pari opportunità nell'accesso al lavoro): in tale prospettiva si muovono i contributi del presente fascicolo, attenti a compiere un'analisi puntuale e attenta - per quanto in prima battuta - dei contenuti del decreto.

Peraltro, va sottolineato che il Libro Bianco sembrava prefigurare un'operazione di complessivo ridisegno delle discipline del lavoro dai caratteri ben più aggressivi, mirante in sostanza a mettere in discussione il disegno tradizionale della normativa legale e collettiva a carattere inderogabile. L'odierna nuova disciplina, da questo punto di vista, contiene certamente istituti e regole assai discutibili e non manca - in quasi tutte le occasioni in cui il legislatore doveva compiere specifiche scelte regolative - di privilegiare decisamente gli interessi dell'impresa a danno di quelli del lavoro (non solo delle lavoratrici e dei lavoratori, ma appunto del lavoro e della sua qualità), alterando gli equilibri di potere sociale e contrattuale, sia sul piano individuale sia sul piano sindacale. Tuttavia, la lettura del decreto dà l'impressione di un'operazione complessiva confusa, tecnicamente imprecisa, dai contenuti giustapposti più per inseguire specifiche (presunte) esigenze della realtà sociale ed economica - spesso assecondate nei loro caratteri più regressivi, rinunciando a governarle in senso progressivo - che non nell'ambito di un chiaro e coerente disegno teorico di riforma.

Ne risulta una legge dai molti punti oscuri e difetti, caratterizzata da una visione tecnocratica e ingegneristica, pervasa dall'idea che la progettazione normativa a tavolino di tanti e nuovi istituti possa produrre efficaci mutamenti nella realtà sociale, in termini di aumento dell'occupazione, emersione del lavoro irregolare, tutela dei soggetti svantaggiati. L'obiettivo è in sé, ovviamente, condivisibile e di augurabile realizzazione, ma viene perseguito mediante una serie di scelte di metodo e di merito assai discutibili, che qui brevemente richiameremo; l'eccesso regolativo e i numerosi interrogativi interpretativi, tuttavia, paiono idonei a minarne le supposte potenzialità positive, creando nuovi motivi di incertezza gestionale per le stesse imprese. Il rischio è che finiscano per funzionare - soprattutto nei settori meno avanzati dell'economia - soltanto le parti della legge che riducono le tutele, precarizzano il lavoro, attenuano gli strumenti di controllo collettivo, tentano di inibire il ricorso in giudizio a tutela dei diritti, ecc.: con un saldo finale, dal punto di vista politico e sociale, decisamente negativo.

In tale prospettiva la responsabilità degli interpreti, degli operatori, delle organizzazioni sindacali e in generale di chiunque sia sensibile a obiettivi di tutela sociale del lavoro e dei lavoratori, è grande. Si tratta infatti, a parere di chi scrive, di rivolgersi a quella che è ormai una legge dello Stato con un atteggiamento rigoroso e critico ma non pregiudiziale, evitando di legittimarne - per amor di critica e di polemica - le interpretazioni più deteriori e regressive e invece proponendone - ogniqualvolta sia possibile - letture più coerenti ai principi costituzionali e del diritto comunitario. Per fare un esempio, da molte parti si è parlato (a proposito dell'abrogazione della legge 1369/1960) di radicale superamento del divieto di intermediare manodopera e di legittimazione del "caporalato" antico e moderno: una lettura che - pur nel giudizio negativo sull'eccessiva estensione del nuovo istituto della somministrazione di manodopera - è sbagliata e deve essere respinta (come si dirà nello specifico commento su tale parte) per ritrovare nell'incerta e confusa tecnica della legge il divieto e la sanzione dei diffusi fenomeni di prestito e sfruttamento della manodopera, finti appalti di servizi, ricorso a pseudo-cooperative per fini di abbattimento dei costi del lavoro, ecc. Tali fenomeni certamente continueranno a verificarsi nonostante la possibilità di ricorrere ad agenzie per la (ora legittima) somministrazione di lavoratori a tempo indeterminato e, proprio perciò, dovranno essere combattuti e perseguiti con più energia rintracciando nella nuova disciplina, come è possibile, la conferma del divieto di trattare il lavoro alla stregua di una merce.

Le stesse organizzazioni sindacali hanno l'opportunità, nel rapporto con la parte più seria e matura del mondo imprenditoriale, di aprire un'interlocuzione contrattuale che offra certezza e serietà gestionale dei nuovi istituti, chiedendo in cambio la rinuncia a percorrere gli aspetti più regressivi della legge, la disponibilità a relazioni sindacali serie e non condizionate dalle direttive "decisioniste" della legge, la finalizzazione di ogni forma di impiego alla stabilizzazione nel tempo dei rapporti di lavoro e alla crescita professionale: in un concetto, supplendo a ciò che il legislatore non ha fatto e dunque perseguendo modelli di competitività fondati sulla qualità del lavoro e delle relazioni sociali, piuttosto che sull'abbattimento dei costi e dei diritti.

2. Le tecniche regolative: eccessi di delega e centralismo.

Ciò detto, il giudizio complessivo sulla nuova disciplina, sia dal punto di vista politico sia dal punto di vista tecnico, non può che essere fortemente critico, per molte ragioni sorgenti proprio dall'esame dei suoi contenuti.

In primo luogo, ancora sul piano delle tecniche regolative, va rilevato che il legislatore delegato ha violato in più punti i limiti del potere attribuitogli dal Parlamento con la legge 30/2003: può rintracciarsi in ciò, nuovamente, il sintomo della già sottolineata visione ingegneristica e tecnocratica di questo Governo, l'idea di poter compiere un'operazione ri-regolativa a tutto campo sottratta alle necessarie e faticose mediazioni politiche - nella sede principe delle stesse, ovvero il Parlamento - e sociali - nella sede concertativa (ma su questo aspetto torneremo tra breve) -. Infatti, per quanto la legge 30 sia stata spesso generosa nel consegnare al Governo la potestà legislativa, il decreto 276 è punteggiato di passaggi sospettabili di eccesso di delega (e quindi incostituzionali): si pensi all'abrogazione della disciplina del lavoro interinale e alla mancata determinazione dei casi di ricorso alla somministrazione a tempo determinato, ovvero alle norme miranti all'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati (art. 13) o dei disabili (art. 14), che in cambio della promessa occupazione incidono sui diritti di tali lavoratori (alla parità di trattamento per i primi, al diretto inserimento nel contesto lavorativo per i secondi) in assenza di qualsiasi legittimazione nella legge delega. E' appena il caso di rilevare come questi ed altri casi rendano ancora più incerta l'applicazione della legge, a danno delle stesse imprese.

Un altro aspetto fortemente critico è quello della fissazione da parte della legislazione statale dei "principi fondamentali" nelle materie, come quella dei servizi per l'impiego, la cui competenza regolativa è ripartita tra Stato e Regione. Si tratta, infatti, di un compito costituzionalmente affidato al Parlamento, e che sia così lo dice ora la stessa legge n. 131/2003 (c.d. legge La Loggia). Con intima contraddizione la delega di tale compito, in materia di lavoro, è stata invece affidata al Governo già con la legge 30: il Governo ha ora ampiamente abusato di tale potere, poiché molte norme che formalmente definiscono principi fondamentali in realtà contengono ampie disposizioni di dettaglio, invadendo la competenza regionale. Ci troviamo dunque innanzi ad una legge fortemente centralista, proprio su quegli aspetti (disciplina del mercato del lavoro) che possono vedere una virtuosa valorizzazione delle realtà territoriali, rispetto alle quali lo Stato dovrebbe limitarsi a tracciare principi fondamentali diretti, soprattutto, ad assicurare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali su tutto il territorio (art. 117 Cost.) e ad evitare fenomeni di dumping sociale e competizione al ribasso tra le Regioni.

3. La riduzione del ruolo delle organizzazioni sindacali nel controllo della flessibilità.

Venendo al merito della disciplina, va sottolineato come l'attuale riforma - nonostante la diversa idea che taluno dei promotori tende ad accreditare - presenti numerosi e significativi elementi di discontinuità col passato mutando fortemente, rispetto a quella degli anni '80 e '90, il segno e gli equilibri della legislazione sulla flessibilità.

Un primo aspetto riguarda la concertazione sociale e la cosiddetta negoziazione legislativa: negli ultimi decenni (ma in realtà nell'intera storia della legislazione repubblicana sul lavoro) i più importanti interventi regolativi del mercato del lavoro sono stati preceduti da ampie intese tra le parti sociali e il governo (i vari "patti" sul lavoro), che prefiguravano la sperimentazione di misure regolative connesse a politiche economiche e sociali condivise, intese alle quali seguiva l'intervento del legislatore: ne era conseguenza una legislazione (non immune da critiche, ovviamente, ma) dotata di un ampio consenso sociale perché fondata sulla ricerca di equilibrati punti di compromesso tra i diversi interessi coesistenti o confliggenti. Nella fase aperta dal Libro bianco, al contrario, ci troviamo di fronte a un'operazione concepita unilateralmente dall'attuale Governo (in realtà, con ampi punti di coincidenza con proposte di fonte imprenditoriale): è noto, dalla cronaca degli scorsi mesi, che le modalità della "concertazione" con le parti sociali su tale progetto sono state estremamente sbrigative e caratterizzate da scarsa disponibilità al confronto e alla ricerca di punti di incontro, nonché dall'evidente propensione alla ricerca di intese separate con alcune soltanto delle grandi organizzazioni confederali (evenienza che in sé fa parte del novero delle cose possibili, e legittime, ma che sul piano politico e sociale dovrebbe essere contrastata col maggiore impegno); ne è scaturita un'intesa (il cd. Patto per l'Italia del luglio 2002, privo della sottoscrizione della Cgil) dai contenuti ed effetti minimali e che, salvo qualche aspetto, non ha sostanzialmente inciso sugli equilibri della complessiva operazione regolativa.

In linea con quanto appena sottolineato si pone la diversa concezione dei rapporti tra il legislatore e la contrattazione collettiva, nonché i numerosi elementi di indebolimento del ruolo di controllo della flessibilità storicamente affidato alla stessa contrattazione collettiva. E' ben vero che, come avvenuto nella precedente legislazione, il contratto collettivo è oggetto di frequenti rinvii in funzione integrativa del disposto legale: numerosi, tuttavia, sono i segnali atti a modificare (e indebolire) il contesto nel quale si svolge tale funzione.

In primo luogo, il confronto collettivo si svolge talvolta sotto il condizionamento del possibile intervento ministeriale, al quale la legge (v. ad es. l'art. 40, in materia di lavoro intermittente) attribuisce la possibilità di disciplinare con decreto la materia rimessa alla contrattazione, sulla base delle "prevalenti posizioni" espresse dalle parti interessate. E' evidente che, oltre al possibile negativo effetto sulle dinamiche contrattuali - potendo taluno essere tentato dalla prospettiva di un più favorevole intervento ministeriale, piuttosto che dalla faticosa ricerca di equilibrate intese negoziali - si pone un problema di valutazione della maggiore o minore rilevanza delle posizioni espresse, problema che peraltro si propone e si proporrà ogni qualvolta si prospettino - nelle materie oggetto di rinvio legale - eventuali "accordi separarti". E' l'annoso problema della rappresentatività dei soggetti collettivi stipulanti (o le cui posizioni siano trasfuse in un atto governativo), reso sempre più grave e complesso dalla scelta (ribadita fin dal Libro Bianco) di non promuovere alcuna iniziativa legislativa su tale terreno: non può certo escludersi, dunque, che tale aspetto venga proposto in futuro, in sede giurisprudenziale, sotto il profilo del controllo di legittimità del Decreto ministeriale (così come degli atti datoriali di gestione dei rapporti di lavoro adottati sulla base di eventuali accordi collettivi separati).

Ma l'elemento più grave e rilevante è costituito dalla riduzione, in materia di istituti flessibili di impiego, degli spazi di controllo sindacale e negoziazione collettiva. Gli esempi rintracciabili nel decreto sono molteplici, e vanno dall'eliminazione del ruolo del contratto collettivo nell'individuazione dei casi di legittimo ricorso alla somministrazione di lavoro a tempo determinato (ex lavoro interinale), alla significativa riduzione dei compiti regolativi prefigurata dalle modifiche alla disciplina del lavoro a tempo parziale, a favore di un maggior ruolo del contratto individuale (con quale diverso equilibrio di poteri si può immaginare, soprattutto per figure sociali come la lavoratrice e il lavoratore a tempo parziale…). Proprio nella norma sul part-time, invero, si nasconde una delle lesioni più gravi al consolidato assetto dei rapporti tra le fonti, ovvero quella che prevede la fungibilità tra contratto collettivo e contratto individuale nella regolazione di aspetti assai delicati del rapporto di lavoro flessibile (si veda il nuovo comma 2-ter dell'art. 8 del d.lgs. n. 61/2000, che ora ammette la possibilità per il datore e il prestatore di lavoro di concordare direttamente le clausole elastiche o flessibili "in assenza di contratti collettivi"): con la quale previsione - in senso contrario a decenni di legislazione - si introduce un meccanismo disincentivante l'applicazione dei contratti collettivi di settore (il cui rispetto era invece incentivato affidando agli stessi funzioni autorizzatorie di tipologie o clausole contrattuali altrimenti non percorribili) e, in sostanza, si produce una grave ferita al principio di inderogabilità della fonte collettiva.

Peraltro, la riforma produce ulteriori consistenti pregiudizi sul piano sindacale, rendendo sempre più ardue le condizioni di radicamento della rappresentanza, di attivazione sindacale dei lavoratori, di esigibilità del diritti collettivi. Anche sotto questo profilo, in molti casi in cui sarebbe stata pur possibile una soluzione diversa, il legislatore non ha esitato a dare prevalenza agli interessi dell'impresa: così, si moltiplicano le figure di lavoratori precari per i quali è improba l'attivazione sindacale, si rende più facile (vedi la modifica all'art. 2112 cod. civ. ) la frammentazione e riduzione di dimensione delle unità produttive, si allargano le ipotesi (con la somministrazione di manodopera) di coesistenza nel medesimo ciclo produttivo di gruppi di lavoratori con datori di lavoro diversi (e dunque con più difficile maturazione di condivisi interessi collettivi), si moltiplicano i casi di esclusione di lavoratori atipici dal computo dei dipendenti utile per l'applicazione di altre discipline legali e contrattuali, tra le quali quelle sui diritti sindacali (v. ad es. la specifica abrogazione della norma sul tempo parziale che, ai soli fini dei diritti sindacali previsti dallo statuto dei lavoratori sui diritti sindacali, computava ogni lavoratore part-time come unità intera).

4. Nuove prospettive partecipative per il sindacato?

I sostenitori della riforma obietteranno certamente che, per altri aspetti, il ruolo delle organizzazioni sindacali viene fortemente valorizzato, in particolare attribuendo loro nuove opportunità di partecipazione a funzioni para-istituzionali, di gestione del mercato del lavoro, dei processi formativi e delle procedure di certificazione, ecc., soprattutto mediante l'insistita valorizzazione degli enti bilaterali.

Il tema è complesso e apre un dibattito estraneo a questa sede, deputata agli approfondimenti tecnico-giuridici più che a quelli politico-sindacali. L'esperienza degli enti bilaterali, nel sistema italiano di relazioni industriali, ha storicamente prodotto in alcuni settori risultati di grande interesse, soprattutto per la capacità di sviluppare strumenti di governo del mercato, di sostegno alle imprese e di tutela dei lavoratori in grado di rispondere alle caratteristiche tipiche del settore produttivo (si pensi soprattutto all'edilizia e all'artigianato). Si è sempre trattato, tuttavia, di esperienze di autoregolazione sociale e della gestione di funzioni e interessi e tipicamente collettivi (e dunque privati), mentre oggi siamo di fronte alla novità dell'affidamento alle parti sociali di delicate funzioni pubbliche o parapubbliche, talvolta addirittura da svolgersi in oggettiva competizione di mercato con altri soggetti (si pensi alla disciplina degli intermediari nel mercato del lavoro). Sono evidenti i rischi insiti in simili sviluppi e nell'intreccio tra funzione di rappresentanza e regolativa, svolte tradizionalmente dalle organizzazioni sindacali, e nuove funzioni inevitabilmente sconfinanti nella gestione (sia pure in via di assistenza) di posizioni individuali: rischi che dovranno essere attentamente valutati - soprattutto nella regolamentazione interna e statutaria degli enti bilaterali - da parte di quei soggetti sindacali che decideranno di percorrere la strada indicata dal legislatore.

D'altro canto, lo svolgimento da parte delle organizzazioni sindacali di funzioni di diretta gestione delle posizioni individuali apre inevitabilmente la strada a valutazioni di responsabilità di chi opera in tale ruolo: di fronte ad eventuali abusi, comportamenti discriminatori o di non leale rappresentanza, la tutela dei diritti individuali potrà eventualmente passare attraverso l'elaborazione di una giurisprudenza sulla responsabilità sindacale che sinora - a differenza di quanto avvenuto nell'esperienza di altri paesi - non ha avuto in Italia significativi sviluppi (proprio perché la funzione sindacale si è mantenuta sul piano della regolazione generale e astratta, o al più della regolazione e procedimentalizzazione dei poteri e atti imprenditoriali di gestione del rapporto di lavoro).

Una considerazione a sé merita, da questo punto di vista, il nuovo istituto della certificazione dei rapporti di lavoro, certamente tra le parti più originali e nel medesimo tempo più discusse del provvedimento. Il già richiamato e doveroso atteggiamento non pregiudiziale dovrebbe indurre il giurista a guardare con qualche interesse all'istituto, che s'inscrive in una generale tendenza del diritto contemporaneo a elaborare innovative tecniche di tutela del contraente debole, tra le quali appunto le tecniche dell'autonomia individuale assistita.

La disciplina adottata da questo legislatore, tuttavia, induce a dare dell'istituto una valutazione critica: più che dall'intento di creare condizioni di cosciente e paritario esercizio dell'autonomia individuale delle parti, la legge pare condizionata dall'obiettivo della deflazione del contenzioso (una "cattiva" deflazione, secondo molte opinioni), a sua volta figlio di un'eccessiva sopravvalutazione delle dimensioni del contenzioso stesso e di una visione (pregiudizialmente) negativa dell'accesso alla giurisdizione (sulla quale si tornerà tra breve). Così, appare discutibile (per vari motivi, per i quali si rinvia allo specifico commento) la scelta dei soggetti incaricati della certificazione, non sempre idonea a fornire garanzie sull'assoluta serietà e indipendenza del procedimento: garanzie particolarmente importanti in una sede nella quale il lavoratore, nella gran parte dei casi, è oggettivamente condizionato dalla necessità di ottenere o mantenere l'occupazione.

La scarna (e in qualche punto ambigua) disciplina della certificazione lascia poi aperti interrogativi consistenti, come quello relativo alla possibilità (da negare, a nostra opinione) di provvedervi in corso di rapporto. Rispetto al contenuto della legge delega, lo sviluppo del decreto legislativo risolve (doverosamente) in senso negativo gli interrogativi sull'effetto fortemente condizionante della certificazione rispetto alla possibilità di agire in giudizio per la corretta qualificazione del contratto, e agli effetti di tale azione: da questo punto di vista può dirsi che tecnicamente non cambia molto, rispetto alla situazione attuale, potendo le parti (cioè, il lavoratore) ottenere una sentenza che, ad esempio, dichiari la natura subordinata del rapporto certificato come autonomo, fin dall'origine o dal momento in cui lo stesso ne ha assunto effettivamente le caratteristiche. Non vi è chi non veda, tuttavia, come la nuova disciplina crei un forte condizionamento sia in capo al lavoratore - che vede più ardua e rischiosa l'azione giudiziaria - sia in capo alla magistratura, con il rischio che la ricercata deflazione vada a scapito del tasso di effettività delle discipline inderogabili di tutela. Inoltre (ed è forse l'aspetto concretamente più rilevante) il nuovo istituto impedirà agli enti previdenziali di provvedere direttamente all'ingiunzione di pagamento dei (maggiori) contributi dovuti in forza di una diversa qualificazione del contratto di lavoro, costringendoli all'ordinaria azione giudiziaria: in questo caso l'effetto deflattivo è assai probabile, ma anche il danno sociale prodotto dalla più agevole elusione degli obblighi previdenziali.

Certamente improprio, infine, è il coinvolgimento della contrattazione collettiva e delle organizzazioni sindacali nel procedimento di elaborazione dei "codici di buone pratiche" che verranno adottati dal Ministero del Lavoro con riguardo a materie quali l'individuazione delle clausole indisponibili in sede di certificazione dei rapporti di lavoro e degli indici presuntivi in materia di interposizione illecita e appalto genuino. Ciò, non per un astratto pregiudizio verso il c.d. soft law (tecniche di regolazione non cogente), ma per l'evidente confusione di piani e compiti sui terreni ora ricordati, che attengono alla tutela ed effettività di diritti derivanti da norme inderogabili, ovvero alla fissazione del confine tra lecito e illecito: funzioni queste nelle quali non può essere riconosciuta alcuna competenza né alle parti sociali né agli organi ammnistrativi, poiché non si tratta né di regolazione di interessi privati né di governo del mercato del lavoro, ma nelle quali la parola spetta solo alla giurisdizione, con le sue regole, le sue procedure di controllo e di formazione nel tempo degli orientamenti interpretativi.

5. Il ruolo della giurisdizione: la necessità di una reazione culturale.

Le considerazioni ora esposte ci consentono di evidenziare un altro motivo di critica della legge, che ne rivela oltretutto il carattere accentuatamente ideologico: si tratta appunto della visione fortemente negativa della giurisdizione e dei giudici (visione che nel Libro Bianco assumeva addirittura tratti volgari, con l'espressione di un inaccettabile giudizio generale di scarsa professionalità nei confronti dei magistrati), che riecheggia nell'istituto della certificazione, nell'ora ricordato improprio sconfinamento della contrattazione collettiva e del potere regolamentare ministeriale in materie riservate all'interpretazione, ma anche nel ripetuto e insistito tentativo di imbrigliare il giudizio del magistrato che fosse chiamato a giudicare la legittimità dell'operato del datore di lavoro e il rispetto dei limiti legali nel ricorso alle forme decentramento e di lavoro atipico.

Ciò avviene in particolare nella disciplina della somministrazione irregolare (art. 27, 3° comma) e della conversione in rapporti di lavoro subordinato di contratti a progetto irregolari (art. 69, 3° comma). In entrambi i casi la legge inibisce al giudice di sindacare nel merito le valutazioni e le scelte tecniche, organizzative o produttive dell'impresa: disposizione sostanzialmente ridondante, poiché corrispondente a principi generali dell'ordinamento già ampiamente acquisiti nel dibattito scientifico e giurisprudenziale, e tuttavia disposizione di valore simbolico e indicativa del pregiudizio nutrito da questo legislatore nei confronti della giurisdizione (anche, evidentemente, per motivi estranei alle politiche del lavoro e riguardanti i temi generali della giustizia), idonea però, se non contrastata, a scoraggiare l'accesso al giudizio a tutela dei diritti e a porre i magistrati in una posizione di oggettivo condizionamento, tale da renderne più difficile lo svolgimento indipendente e coraggioso della propria funzione.

Da questo punto di vista, appare essenziale lo sviluppo di attente politiche culturali, ancor prima che interpretative, sia da parte dei giuristi sia da parte delle organizzazioni sindacali e degli operatori, che ricollochino nel suo giusto rilievo la funzione giurisdizionale: in sostanza, che facciano percepire al ceto giudiziario come da parte della società - e soprattutto dei soggetti socialmente più deboli, e perciò destinatari delle discipline di tutela dell'ordinamento - la sua funzione sia ritenuta centrale, con atteggiamento sempre critico (anzi, maggiormente critico proprio in forza del ruolo fondamentale svolto dal Giudice, che esige più di altri rigore e serietà di impegno) ma con quel senso di rispetto istituzionale che, con tutta evidenza, è assente in questo legislatore.

6. Precarizzazione dei rapporti di lavoro e abbattimento delle tutele: quale modello di competitività?

L'intento dichiarato del legislatore, si è detto, è quello di intervenire su strumenti e discipline del mercato del lavoro con l'obiettivo di un incremento del tasso di occupazione - soprattutto delle fasce oggi in maggiore difficoltà (giovani, donne, soggetti di più elevata età, ecc.) - e dell'emersione del lavoro irregolare. E' in vista di tal fine che, oltre a intervenire sugli aspetti istituzionali (servizi per l'impiego pubblici e privati), vengono adottate nuove misure e discipline sul fronte dei contratti flessibili e degli incentivi all'impiego: l'idea è che la maggiore possibilità e convenienza del ricorso a lavoratori somministrati (il nuovo e più ampio lavoro interinale), intermittenti (c.d. lavoro a chiamata), con contratto ripartito (c.d. job sharing), a tempo parziale (la cui elasticità di impiego è ora maggiore), con contratti di apprendistato e di inserimento (ex c.f.l.) dalle tipologie moltiplicate, con rapporti di lavoro accessorio, ecc. possa appunto far crescere il numero complessivo di occupati o, comunque, far emergere ad ufficialità (o regolarizzare) posizioni oggi del tutto sommerse o nascoste sotto forme contrattuali elusive. Nella stessa direzione si muovono i diffusi incentivi alle imprese in termini di convenienze normative ed economiche: il mancato computo di molti lavoratori atipici ai fini dell'applicazione di altre normative, il superamento della regola di parità di trattamento negli appalti di servizi (art. 29, 2° comma) o nella somministrazione utilizzata per l'inserimento di soggetti svantaggiati (art. 13, 1° comma), la deroga al principio dell'inserimento in azienda del disabile oggetto di collocamento obbligatorio (art. 14, 3° comma), ecc.

Che tali strumenti possano effettivamente produrre significativi risultati in termini di occupazione è ovviamente tutto da verificare, ma altrettanto ovviamente è da augurarsi. Il punto, tuttavia, è l'estrema criticabilità del terreno, degli strumenti e metodi scelti dal legislatore per il perseguimento di un simile obiettivo, e l'indifferenza agli effetti sociali ed economici indiretti che tali scelte determinano. Di alcuni, come l'alterazione degli equilibri di potere sociale, contrattuale e collettivo, si è già parlato: qui si vuol dire come, anche a prescindere da questo profilo "di parte", altri effetti delle scelte legislative appaiano fortemente discutibili. Ad esempio, in materia di disciplina del lavoro a tempo parziale (probabilmente la parte della legge dall'impatto più immediato e concreto), la netta scelta di rendere più facile per l'impresa il ricorso al lavoro supplementare e alle clausole elastiche può determinare seri problemi sulla condizione di migliaia di lavoratori, soprattutto di lavoratrici, e appare sostanzialmente indifferente, ad esclusivo vantaggio della ragioni dell'impresa, alla tutela delle condizioni familiari, personali e di reddito di tali soggetti (cioè ai principi fatti propri dalla Corte Costituzionale nella nota sentenza n. 210/1992 e avuti fortemente presenti dal legislatore del 2001). Quali siano, poi, gli effetti negativi della crescente precarizzazione dei rapporti di lavoro, sul piano sociale e sullo stesso piano dello sviluppo economico, è oggetto di ampie analisi e ricerche.

Il punto è che, in linea generale, questo legislatore lancia al mondo del lavoro e dell'impresa un messaggio assai discutibile e pericoloso, attento più alla (presunta) quantità dell'occupazione che alla sua qualità, e per nulla sensibile alla qualità dei modelli di competitività dell'impresa. Il messaggio, si diceva, è quello secondo il quale l'incremento dell'occupazione si ottiene mediante un più elevato tasso di precarietà e l'indebolimento (rispetto al lavoro standard) dei livelli di tutela e dei diritti.

Il legislatore governativo - in contrasto con le stesse indicazioni comunitarie - fa ben poco per incentivare l'occupazione stabile e di qualità, l'investimento di lungo periodo sulle risorse umane. Un esempio di tale scelta, di valore quasi simbolico, può trovarsi nel superamento della regola che nella vecchia disciplina del lavoro interinale vietava le clausole che impedivano l'assunzione del lavoratore temporaneo da parte dell'impresa utilizzatrice (divieto inteso a favorire il lavoro interinale come strumento di politica attiva del lavoro e inserimento stabile dei lavoratori nel mercato): tra la stabilità del lavoro e la tutela del "patrimonio" delle imprese somministratrici (i lavoratori precari da somministrare), questo legislatore sceglie la seconda, così ancora una volta dando prevalenza alle ragioni del mercato su quello sociali. In secondo luogo, viene ampiamente legittimata l'idea che tutela dei diritti e occupazione siano prospettive alternative: viene cioè proposto un modello economico e sociale che espunge i diritti dal concetto di qualità dell'occupazione.

Nonostante gli insistiti richiami alla prospettiva europea, si ha la sensazione che - se si tien conto altresì della perdurante assenza d'investimento sul miglioramento dei sistemi di welfare - il modello sociale e di competitività di questo legislatore - che ci si augura non sia condiviso da ampia parte del mondo imprenditoriale - non sia quello europeo, e che il terreno di confronto e competizione sia piuttosto quello dei paesi in via di sviluppo: modelli e terreni destinati a produrre effetti di arretramento sociale e probabilmente inidonei a garantire successi in termini di competitività.

7. Il nodo del lavoro pubblico.

Un'ultima considerazione va dedicata al problema - che non sarà oggetto di specifica analisi nei contributi che seguono - della (non) applicazione della nuova disciplina al settore del lavoro pubblico, problema creato anche da scelte tecnicamente discutibili compiute sia in sede di legge delega sia dal decreto legislativo n. 276.

La legge 30 all'art. 6 disponeva che gli artt. da 1 a 5 (quelli, cioè, che contengono tutte le deleghe oggi attuate) non si applicassero "al personale delle pubbliche amministrazioni ove non siano espressamente richiamate" (ove non richiamate, deve intendersi, da parte della stessa legge 30). Il legislatore governativo, all'art. 1, dispone seccamente che "Il presente decreto non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale"; in sede di norme transitorie e finali (art. 86) si prevede l'applicazione alle pubbliche amministrazioni della (sola) somministrazione di lavoro a tempo determinato, la perdurante applicazione alle stesse della disciplina dei contratti di formazione e lavoro, nonché un'iniziativa del Ministro per la funzione pubblica finalizzata ad esaminare con le organizzazioni sindacali dei dipendenti pubblici "i profili di armonizzazione conseguenti alla entrata in vigore del presente decreto legislativo (…) anche ai fini della eventuale predisposizione di provvedimenti legislativi in materia". In altra norma, peraltro, si prevede l'applicazione del contratto di inserimento anche agli enti pubblici di ricerca (art. 54). La confusione, come si vede, è notevole.

Sul piano tecnico dovrebbe obiettarsi che, come si è detto, la sola legge delega aveva il potere di individuare discipline applicabili o non alla pubblica amministrazione (cosa che, ad esempio, non era affatto prevista in materia di somministrazione, sul presupposto della non abrogazione della disciplina del lavoro interinale, pacificamente applicabile alle pp.aa.). D'altro canto, l'ambiguo disposto dell'art. 1 del decreto dovrebbe opportunamente essere interpretato alla luce di quanto prevedeva la legge delega, la quale non disponeva l'esclusione di ogni disciplina alle pubbliche amministrazioni come tali, ma al loro personale, e dunque alla disciplina del lavoro pubblico.

Pur dovendo attendere, sul punto, migliori chiarimenti interpretativi e giurisprudenziali, sembra dunque ragionevole proporre una lettura che - anche per discostarsi il meno possibile dalla prospettiva unificante della riforma del lavoro pubblico - conduca a ritenere non applicabili alle pubbliche amministrazioni le sole discipline del decreto incidenti sulla regolazione del rapporto di lavoro direttamente dipendente (non importa se di ruolo, a tempo indeterminato, o con altri contratti flessibili). Nulla sembra impedire, invece, l'applicazione di altre discipline, quale appunto la somministrazione di lavoro (espressamente limitata a quella a tempo determinato) e soprattutto la nuova disciplina del lavoro autonomo a progetto. Infatti, pur ritenendo la riforma delle collaborazioni autonome assai confusa (oltre che parzialmente deludente, sul piano delle tutele), non pare aver senso l'idea che le pubbliche amministrazioni, a differenza dei privati, possano continuare a stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa sulla base del solo art. 409, n. 3, cod. proc. civ. Come è noto, le pubbliche amministrazioni rappresentano uno dei più importanti committenti della nuova generazione di collaboratori autonomi, anche perché con tale strumento finiscono per ovviare ai ricorrenti limiti e tetti legali alle possibilità di incremento degli organici, di fatto e spesso utilizzando tali lavoratori come normali impiegati. Forse in tal caso - pur dubitandosi fortemente della capacità discretiva e anti-elusiva che i promotori della legge attribuiscono al progetto - l'applicazione della disciplina del lavoro a progetto nel settore pubblico potrà limitare tale ricorso improprio alle collaborazioni, ovvero potrà costituire il fondamento per pretendere con più forza, sia pure senza la stabilizzazione del rapporto, l'applicazione dei medesimi trattamenti riconosciuti ai "normali" dipendenti pubblici. Ove invece si tratti di reali collaborazioni di lavoro autonomo, non si vede ragione per non applicare a tali lavoratori le (scarne) tutele previste dalla nuova disciplina (quale, ad esempio, l'obbligo di corrispondere ai collaboratori corrispettivi di mercato).