| Le
prospettive dell’autonomia collettiva dopo il d.lgs. n. 276/2003 di Alessandro
Bellavista (Saggio destinato agli Studi in onore di Mario Grandi)
Sommario: 1. Premessa. – 2. La rappresentatività
sindacale. – 3. Lo spazio di manovra della contrattazione collettiva. 4. La recente
vicenda del sostegno agli enti bilaterali.
Il recente
d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, emanato in attuazione delle deleghe contenute nella
legge 14 febbraio 2003, n. 30, contiene una serie di disposizioni che determinano una
profonda alterazione dei tradizionali rapporti tra legge e contrattazione collettiva,
nonché una valorizzazione eccessiva del ruolo dell’autonomia individuale in ordine
al ricorso ai vari istituti di flessibilità delle forme d’impiego della manodopera.
Infatti, uno dei punti cardine dell’intervento legislativo è quello di ampliare la
cosiddetta flessibilità delle forme d’impiego della manodopera: e cioè quella
flessibilità caratterizzata dalla possibilità di stipulare contratti di lavoro che si
discostano dal prototipo sociale del lavoratore a tempo indeterminato e a tempo pieno, e
quindi contratti di lavoro atipici o non standard. Anzitutto, va
detto che il d.lgs. n. 276/2003 adotta una tecnica regolativa – che enfatizza
meccanismi di recente sperimentati con la nuova disciplina del lavoro a termine di cui al
d.lgs. 6 settembre 2001, n. 368 - in base alla quale la contrattazione collettiva non ha
più (come in precedenza: cfr. l’art. 23 della legge 28 febbraio 1987, n. 56) il
potere, discrezionale e autonomo, di decidere la dose di flessibilità da immettere nel
sistema normativo, bensì la flessibilità è già concessa dal testo legislativo: semmai,
qui la contrattazione collettiva può allargare la casistica delle ipotesi di lavoro
flessibile oppure può cercare di fissare vincoli in relazione all’utilizzazione
della manodopera così assunta. Inoltre, la contrattazione collettiva non ha più la
facoltà di scegliere, secondo contingenti valutazioni d’opportunità, di non
attivare un determinato strumento di flessibilità, ma è costretta ad intervenire sotto
la minaccia dell’intervento sostitutivo del Ministero del lavoro oppure spinta dal
rischio che operi la contrattazione individuale, con tutto quello che ciò significa sul
piano dell’effettivo equilibrio del regolamento contrattuale. Di fatto si realizza
una situazione in cui la contrattazione collettiva si trova “sotto ricatto” o
quantomeno “sotto tutela”. Il tutto è inserito in una visione dirigistica
dell’apparato ministeriale che viene dotato di poteri regolamentari e di indirizzo
tali da permettere di svalutare il ruolo dell’autoregolazione sociale e della
mediazione giudiziaria. E’ evidente che in questo nuovo assetto subisce un
indebolimento soprattutto la rappresentanza collettiva dei lavoratori che perde il potere di prestare il proprio consenso per
la legittima utilizzazione del lavoro flessibile: sicché, le organizzazioni datoriali non
trovano alcun incentivo alla stipula di contratti collettivi. L’effetto finale è
quello di un’aggressione al ruolo della contrattazione collettiva quale strumento di
regolazione (e perciò di limitazione) della concorrenza tra le imprese e tra gli stessi
lavoratori, perché il singolo datore di lavoro viene fortemente incentivato a sottrarsi
all’applicazione degli eventuali contratti collettivi e a perseguire la strada della
contrattazione individuale, in cui vengono esaltati i poteri del contraente più forte.
In apparenza
sembra che il d.lgs. n. 276/2003 si muova in linea di continuità con il sistema
precedente. In effetti, nel decreto sono contenuti numerosi rinvii alla contrattazione
collettiva, con cui il legislatore affida ad essa il potere di regolare vari profili del
mercato del lavoro flessibile. Tuttavia, a ben vedere, emergono due aspetti di indubbia
discontinuità. Il primo riguarda la selezione degli agenti negoziali; il secondo quello,
già accennato, dell’effettivo ruolo della contrattazione collettiva in ordine al
controllo sull’occupazione flessibile. Cominciando dal
primo, va detto che, in base ad alcune letture, dal testo del decreto emergerebbe la
volontà legislativa di ammettere la possibilità che, sulle materie devolute alla
contrattazione collettiva, possano essere stipulati “accordi separati”: e cioè
contratti che non vedono la partecipazione di tutti i sindacati confederali che fanno
parte del sistema contrattuale. Nell’originario disegno di legge delega, da cui poi
è scaturita la legge n. 30/2003, la devoluzione di poteri regolativi avveniva a favore
dei “contratti collettivi stipulati da associazioni dei datori e prestatori di lavoro
comparativamente rappresentative”. Su tale formula s’è concentrata
l’attenzione degli interpreti, anche a causa di un’esplicita presa di posizione
del Governo a favore di una determinata lettura della medesima. E infatti nella relazione
che accompagna il testo del disegno di legge si afferma che: “la delega introduce per
la prima volta in questo comma” (sebbene il riferimento fosse ad un comma sbagliato)
“una nuova espressione (‘contratti collettivi stipulati da associazioni dei
datori e prestatori di lavoro comparativamente rappresentative’ sul piano
locale/territoriale e nazionale) che si distingue da quella preventivamente utilizzata
(‘contratti collettivi stipulati dalle associazioni...’ e consimili) dove si
faceva riferimento ad una pluralità di parti sociali”. E’ significativo il
successivo passaggio in cui si dice che “poiché tale locuzione innovativa è
utilizzata anche in altri punti della presente delega, appare opportuno precisare che il
riferimento è ad intese che possano eventualmente essere sottoscritte non da tutte le
associazioni, dell’una e dell’altra parte, definibili come
‘comparativamente rappresentative’ (utilizzando una formula già da tempo
introdotta nell’ordinamento per evitare accordi o contratti stipulati da
organizzazioni sindacali non genuine o comunque di incerta rappresentatività), ma
soltanto da alcune di esse”. Poi si aggiunge che “tale previsione è finalizzata
a garantire certezza interpretativa al fenomeno degli ‘accordi separati’,
rafforzandone la validità sulla base del principio del ‘reciproco
riconoscimento’, del tutto fondamentale nel diritto delle obbligazioni e comunque
affermato recentemente anche in sede comunitaria”. E che “è appena il caso di
sottolineare che la nuova formula legislativa introdotta non pregiudica accordi raggiunti
tra tutte le organizzazioni definibili come ‘comparativamente rappresentative’,
evitando soltanto il più possibile controversie interpretative con riferimento ai
risultati dell’attività negoziale così conclusa”. Infine, si precisa che
“il riferimento al livello nazionale ed a quello territoriale della contrattazione
collettiva altro non costituisce se non il riconoscimento legislativo di una tendenza da
tempo affermata dalle parti sociali di decentrare, almeno in parte, la loro attività
negoziale, ancorandola più direttamente al territorio”. L’attenzione
degli interpreti si era concentrata sulla mancanza del tradizionale “più”,
facendo notare che il criterio selettivo – basato solo sulla parola
“comparativamente rappresentative” - potesse diventare tanto generico da
ammettere l’ammissione al tavolo delle trattative di sindacati di dubbia
rappresentatività. Nel corso dei lavori preparatori la formula del disegno di legge è
stata emendata ed è stato aggiunto, in linea con la più recente normativa, il menzionato
“più”; cosicché il riferimento è ora, sia nella legge n. 30/2003, sia nel
d.lgs. n. 276/2003, alle associazioni “comparativamente più rappresentative”. Tuttavia, le
nuove formule legislative parlano di contratti “stipulati da associazioni dei datori
e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative”. Il riferimento ai
contratti collettivi stipulati “da”, e non “dalle”, associazioni
comparativamente più rappresentative è stato di recente utilizzato nella nuova
disciplina dell’orario di lavoro di cui al d.lgs. 8 aprile 2003, n. 66. E a questo
punto si sostiene che l’uso della espressione “da”, invece che
“dai” o “dalle”, legittimerebbe contratti collettivi stipulati solo da
alcune organizzazioni, seppure “comparativamente più rappresentative”; e
quindi, nelle materie in cui vi sia devoluzione di potere normativo all’autonomia
collettiva, sarebbero ammissibili “accordi separati”, vale a dire contratti
collettivi sottoscritti soltanto da alcune organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei
datori che fanno parte del sistema contrattuale di riferimento. Esprimendo una valutazione
positiva si afferma che ciò permetterebbe di evitare l’ostruzionismo di singole
organizzazioni sindacali “comparativamente più rappresentative”. Benché questa
accennata sia una soluzione possibile, vi sono rilevanti argomenti che depongono a favore
di un’altra opzione ermeneutica. Nonostante la chiara dichiarazione d’intenti
del legislatore a favore di una contrattazione “separata”, non pare che la
lettera della legge delega e del decreto possano legittimare la soluzione anzidetta.
Invero, ciò che risulta decisivo è la conferma del ruolo del criterio selettivo della
rappresentatività comparata: e il concetto di rappresentatività comparata implica
logicamente che i soggetti sindacali stipulanti (di entrambe le parti) siano almeno quelli
più rappresentativi, sulla base di una comparazione (e cioè di una misurazione), tra
tutti quelli che, nell’area di applicazione del contratto, avrebbero astratto titolo
a partecipare alla negoziazione. Intanto, va
detto che il criterio selettivo della rappresentatività comparata è stato escogitato dal
legislatore per cercare di contrastare il fenomeno della contrattazione
“pirata”, e cioè quella contrattazione collettiva posta in essere da
organizzazioni sindacali diverse dal sindacalismo confederale storico e prive di una
genuina capacità rappresentativa degli interessi della cerchia potenziale dei destinatari
degli effetti della stipulazione. Il criterio, per quanto tecnicamente contestabile, ha
indubbiamente contribuito a ridimensionare il fenomeno dei “contratti pirata”.
Altro problema è quello se tale criterio sia in grado di fronteggiare l’eventuale
contrasto tra organizzazioni sindacali confederali storiche in relazione alla scelta o
meno di stipulare un contratto collettivo oggetto di specifico rinvio del legislatore e a
cui spetta il compito di regolare il mercato del lavoro flessibile. In altri termini, la
questione è se il criterio della rappresentatività comparata sia idoneo a fissare una
soglia minima di rappresentatività che devono possedere gli agenti negoziali, per quanto
“comparativamente più rappresentativi”, affinché il contratto collettivo da
essi stipulato possa dispiegare gli effetti predisposti dal legislatore. A ben vedere,
sembra sostenibile che il suddetto criterio selettivo possa svolgere anche la funzione di
imporre che il contratto collettivo, oggetto del rinvio legale, debba essere
necessariamente stipulato da agenti negoziali che, nell’ambito della cerchia
potenziale dei destinatari della regolazione, abbiano una soglia minima di
rappresentatività che raggiunga almeno la maggioranza dei lavoratori appartenenti
all’area di applicazione del medesimo contratto. Tale soluzione trova un forte
argomento nella valorizzazione del principio maggioritario consacrata dall’art. 39
Cost. E inoltre nella considerazione che sarebbe illogico affidare ad un contratto
collettivo il compito di integrare un rinvio legale, se questo contratto fosse espressione
di organizzazioni sindacali minoritarie. Il principio democratico impone che le decisioni,
per essere valide, siano prese a maggioranza degli aventi diritto. La norma legale viene
adottata rispettando tale regola e perciò, quando l’autonomia collettiva partecipa,
anche se indirettamente, alla produzione di un effetto legale, dovrebbe quantomeno
rispettare siffatto principio fondamentale. Con il che non si esclude a priori l’eventualità di un “accordo
separato”; bensì non potrebbero produrre gli effetti legali i contratti collettivi
sottoscritti da organizzazioni sindacali (anche confederali storiche) che,
nell’ambito di applicazione così definito, siano minoritarie, e quindi contratti
collettivi non stipulati da organizzazioni sindacali più rappresentative di quelle che ad
esso aderiscono. Di conseguenza,
si pone l’ulteriore problema di come si possa adeguatamente misurare in via comparata
la rappresentatività degli attori negoziali. Stante il silenzio del legislatore sono
possibili varie soluzioni: come l’utilizzazione dei criteri escogitati per
l’applicazione dell’art. 19 St. lav., o la verifica dei consensi ottenuti per
l’elezione delle RSU, oppure adattando gli indici vigenti nell’area del lavoro
pubblico. E’ ovvio che sarà la giurisprudenza a dire l’ultima parola. Ma è
probabile che essa non verrà meno al suo ruolo, tenendo conto del fatto che l’uso
dei parametri qui evocati è legittimato, sul piano sistematico, dalla circostanza che si
tratta di casi in cui il legislatore ha affrontato la questione dell’accertamento di
una soglia minima di rappresentatività. Un ultima
osservazione riguarda l’ambito in cui va misurata la rappresentatività delle
organizzazioni alle quali il legislatore delega potere normativo. Il decreto –
realizzando la già menzionata dichiarazione d’intenti presente nella relazione
governativa al disegno di legge delega - in più punti ancora la valutazione della
rappresentatività (non solo al piano nazionale, ma anche) al mero piano territoriale.
Pure questa scelta desta perplessità. Intanto, il concetto di territorio è alquanto
indefinito e può favorire estrose operazioni volte a ritagliare aree di applicazione del
contratto collettivo tali da riconoscere la capacità di integrare il rinvio legale a
sindacati di dubbia o inesistente rappresentatività. Inoltre, l’ancoraggio alla sola
rappresentatività comparata sul piano territoriale può legittimare sindacati dei
lavoratori presenti solo in alcune zone del Paese e che non abbiano quella ponderata
considerazione dell’interesse collettivo tipica del sindacalismo confederale storico.
E’ presumibile che tale meccanismo possa sostenere forme di contrattazione al ribasso
e la competizione intersindacale. Il futuro non
è mai prevedibile, ma è evidente che è venuto il tempo di varare una regolamentazione
legale sulla rappresentatività sindacale e sull’efficacia della contrattazione
collettiva anche per il settore privato. Non a caso il governo di Centrodestra ha
esplicitamente manifestato la sua contrarietà ad un intervento in tale direzione. La
mancanza di tale normativa rappresenta oggi un inevitabile fattore di indebolimento per il
sindacalismo dei lavoratori, in quanto esalta elementi di tensione e di differenza
contrari agli interessi del mondo del lavoro. E grazie all’assenza di tale normativa
il potere politico può facilmente agire per rompere la tradizionale unità d’azione
del sindacalismo confederale dei lavoratori, con la promessa di un dialogo privilegiato solo con alcuni sindacati
e appunto facendo aleggiare il fantasma degli “accordi separati”. La presenza di
una legislazione sulla rappresentatività sindacale, invece, diffonderebbe la democrazia e
rafforzerebbe la genuina autoregolazione sociale.
Riguardo al
mutamento del ruolo della contrattazione collettiva, di cui s’è accennato in
precedenza, basta svolgere un veloce esame di alcune disposizioni del d.lgs. n. 276/2003
per trovare apposita conferma. L’art. 20
del d.lgs. n. 276/2003, al comma 3, prevede una serie di ipotesi in cui è ammessa la
somministrazione di lavoro a tempo indeterminato. La disposizione si chiude prevedendo che
la contrattazione collettiva possa prevedere altre ipotesi di somministrazione. Il punto
è che i casi già prefigurati dalla legge sono di tale ampiezza che difficilmente la
contrattazione collettiva avrà l’effettiva possibilità di intervenire e quindi di
cercare di trovare anche delle contropartite alla concessione di flessibilità. L’art. 20,
comma 5, del d.lgs. n. 276/2003 ammette la somministrazione di lavoro a tempo determinato
facendo ricorso ad una norma generale simile a quella di cui all’art. 1 del d.lgs. 6
settembre 2001, n. 368, sul lavoro a tempo determinato. La contrattazione collettiva ha il
limitato ruolo di individuare “limiti quantitativi di utilizzazione della
somministrazione a tempo determinato” e ciò “in conformità alla
disciplina” di cui all’art. 10 del citato d.lgs. n. 368/2001. Grazie al
riferimento alla normativa sul lavoro a tempo determinato, il legislatore individua tutta
una serie di casi in cui è precluso anche questo marginale intervento della
contrattazione collettiva. E comunque, laddove la contrattazione collettiva potrà
dispiegarsi, è difficile che ciò accada realmente, perché il decreto non fornisce alcun
incentivo all’organizzazione datoriale ad accettare una qualche forma di controllo
sindacale sul ricorso alla somministrazione a tempo determinato. L’art. 34,
comma 1, del d.lgs. n. 276/2003, in prima battuta, rinvia alla contrattazione collettiva
l’individuazione dei casi di lavoro intermittente. Ma subito dopo stabilisce che, se
non interviene la contrattazione collettiva per fissare i casi in cui è stipulabile il
contratto di lavoro intermittente, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del
decreto legislativo, il Ministro del lavoro potrà esercitare un potere sostitutivo delle
determinazioni dell’autonomia collettiva, alla stregua dell’art. 40 del medesimo
decreto. Inoltre, il
comma 2 dell’art. 34 del d.lgs. n. 276/2003, prevede ipotesi in cui il contratto di
lavoro intermittente può essere stipulato senza la necessità di una previa
determinazione della contrattazione collettiva. Una tecnica simile è adottata
dall’art. 37 dello stesso decreto. Il comma 1 della disposizione individua periodi
temporali in cui l’indennità di disponibilità può essere corrisposta, al
prestatore di lavoro, solo in caso di effettiva chiamata da parte del datore di lavoro. E,
al comma 2, attribuisce alla contrattazione collettiva la facoltà di prevedere
“ulteriori periodi predeterminati”: facoltà che se non esercitata permette
l’attivazione del potere sostitutivo del Ministro del lavoro, secondo la procedura di
cui all’art. 40 del decreto. Siffatta
procedura è appunto regolata dall’art. 40 del d.lgs. n. 276/2003. La disposizione si
intitola “sostegno e valorizzazione della autonomia collettiva”, ma a ben vedere
realizza un effetto del tutto differente, a mo’ di ossimoro. Infatti, il Ministro del
lavoro dovrebbe svolgere un’opera di mediazione tra le parti collettive al fine di
promuovere l’accordo sulla determinazione dei casi di ricorso al lavoro
intermittente. Ma se l’accordo non viene stipulato ha il potere di varare una
regolamentazione provvisoria tenendo conto sia delle indicazioni presenti
nell’eventuale accordo interconfederale di cui all’art. 86, comma 13, del
medesimo decreto, sia, e soprattutto, “delle
prevalenti posizioni espresse da ciascuna delle due parti interessate”. E la stessa
soluzione è adottata dall’art. 55 del d.lgs. n. 276/2003 in ordine alle modalità di
definizione dei piani individuali di inserimento. Così, la mancanza dell’accordo
collettivo permette all’autorità amministrativa di disciplinare autonomamente tali
materie, sotto l’eventuale schermo della considerazione di una volontà collettiva
prevalente che però non s’è concretata in una stipulazione effettiva. Resta dubbio
il modo con cui andrebbero accertate “le prevalenti posizioni espresse da ciascuna
delle due parti interessate”. Se infatti il giudizio di “prevalenza” vada
effettuato in base alla misurazione della rappresentatività (comparata) delle varie
organizzazioni, o se direttamente (e sarebbe preoccupante) considerando ogni
organizzazione (indipendentemente dalla sua rappresentatività) come suscettibile di
esprimere un’autonoma “posizione”; e facendo poi la mera somma aritmetica
delle “posizioni” analoghe in modo da accertare quale sia quella prevalente. In
questo momento si può dire che l’intervento sostitutivo del Ministro del lavoro
sarebbe precluso solo dalla registrazione del dissenso unanime di tutte le organizzazione
consultate appartenenti ad una delle due parti. Ipotesi che può difficilmente
prefigurarsi, in un quadro caratterizzato da una rilevante difficoltà dell’azione
collettiva unitaria, almeno dalla parte dei lavoratori. L’art. 43,
comma 1, del d.lgs. n. 276/2003 demanda alla contrattazione collettiva “la
regolamentazione del lavoro ripartito”. Tale formale dichiarazione è immediatamente
contraddetta dalla precisazione, contenuta nel medesimo comma 1, che ciò deve avvenire
nel rispetto delle previsioni del presente capo”: e va osservato che le disposizioni
del capo richiamato sono alquanto labili e
perciò presentano il rischio di una loro lettura a detrimento della posizione dei
lavoratori coinvolti. Peraltro, il comma 2 dell’enunciato afferma che “in
assenza di contratti collettivi, e fatto salvo quanto stabilito dal presente capo, trova
applicazione, nel caso di prestazioni rese a favore di un datore di lavoro, la normativa
generale del lavoro subordinato in quanto compatibile con la particolare natura del
rapporto di lavoro ripartito”. In questo modo, il legislatore disincentiva il ricorso
alla contrattazione collettiva, in quanto fornisce una disciplina base che permette il
ricorso all’istituto; con il vantaggio che la normativa generale del lavoro
subordinato potrà trovare applicazione solo in quanto compatibile con il nuovo rapporto
di lavoro. Ed è evidente che la difficoltà del giudizio di compatibilità concorrerà a
favorire fenomeni elusivi e di sfruttamento, imponendo al lavoratore la difficile via del
ricorso giudiziario per fare valere diritti anche elementari. L’art. 46
del d.lgs. n. 276/2003 modifica la disciplina del lavoro a tempo parziale di cui al d.lgs.
25 febbraio 2000, n. 61. Un punto significativo del nuovo assetto normativo è che la
contrattazione collettiva non ha più il compito esclusivo di conformare le modalità
concrete di regolamentazione del lavoro a tempo parziale. Anzi, in forza delle nuove
disposizioni, l’assenza di contratti collettivi permette al datore di lavoro di
contrattare direttamente con il lavoratore l’effettuazione di prestazioni di lavoro
supplementare nonché l’adozione di clausole elastiche o flessibili: con il
prevedibile effetto che, a causa della sua strutturale debolezza sul piano contrattuale,
il lavoratore sarà costretto ad accettare qualsiasi condizione gli venga offerta. Come si vede,
non può essere messa in dubbio l’idea che il d.lgs. n. 276/2003 emargini la
contrattazione collettiva, segnando un forte profilo di discontinuità con l’assetto
precedente. Tale emarginazione non è peraltro accompagnata dall’immissione di una
forte dose di garanzie legali. Si assiste ad un netto spostamento dell’impostazione
legislativa a favore delle esigenze imprenditoriali verso una flessibilità tout court, senza curarsi affatto dei contrapposti
interessi dei lavoratori ad un uso socialmente e costituzionalmente accettabile della
stessa flessibilità. Si parte dall’accettazione del fallace postulato che la
flessibilità possa magicamente risolvere i problemi dello sviluppo economico e della
crescita occupazionale del Paese. D’altra parte, la valorizzazione
dell’autonomia individuale, che si riscontra in varie disposizioni del decreto, lungi
dal costituire il giusto riconoscimento delle esigenze di autodeterminazione della
persona, si risolve sia nell’assoggettamento del singolo lavoratore al predominante
potere del datore sia nell’eliminazione di tutte quelle precondizioni di libertà e
tutela individuale che favoriscono il radicamento della coalizione sindacale e il
dispiegarsi dell’azione collettiva. Sicché, appare condivisibile il giudizio secondo
cui la via per la modernizzazione del diritto del lavoro, prescelta dal legislatore, sia
quella basata sulla riduzione del costo del lavoro. Con ciò prefigurando un modello di
sviluppo basato sull’idea che la competitività dell’impresa – e quindi
anche la sua capacità di produrre occupazione – si fondi sull’abbattimento dei
costi, e soprattutto dei costi del lavoro, sulla precarietà (e perciò sulla scarsa
qualità) della manodopera, sulla discutibile scelta draconiana tra occupazione e diritti.
Peraltro, la
situazione di tensione sul piano dell’atteggiamento governativo nei confronti
dell’autonomia collettiva è percepibile tenendo conto di un recente intervento
amministrativo. Intanto, va
ricordato che l’art. 10 della legge n. 30/2003 sostituisce l’art. 3 del d.l.
22 marzo 1993, n. 71, convertito dalla legge 20 maggio 1993, n. 151, con una nuova
disposizione secondo cui “per le imprese artigiane, commerciali e del turismo
rientranti nella sfera d’applicazione degli accordi e contratti collettivi nazionali,
regionali e territoriali o aziendali, laddove sottoscritti, il riconoscimento di benefici
normativi e contributivi è subordinato all'integrale rispetto degli accordi e contratti
citati, stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”. E’ percepibile che,
nonostante sia contenuta nella legge delega, si tratta di una disposizione immediatamente
operativa, e va detto che è stata aggiunta nel testo della legge nel corso dei lavori
parlamentari. Essa risolve il problema generato dalla recente decisione della Suprema
Corte (n. 6530/2001) che ha confermato l’interpretazione restrittiva della vecchia
disposizione dell’art. 3 del d.l. n. 71/1993, secondo cui le imprese artigiane, per
potere accedere ai benefici contributivi, non fossero obbligate ad aderire agli enti
bilaterali istituiti dalla contrattazione collettiva del settore, ma si dovessero limitare
a rispettare i soli istituti economici e normativi previsti dai relativi contratti
collettivi. L’argomento principale, avallato dalla Cassazione, era che la previsione
relativa al finanziamento degli enti bilaterali rientrasse tra le clausole obbligatorie
del contratto collettivo; tra quelle cioè destinate ad impegnare esclusivamente le parti
contraenti, e che quindi non appartenesse agli istituti economici e normativi (vale a dire
alla parte normativa) del medesimo contratto il cui rispetto permetteva al datore
l’accesso ai benefici previsti dalla vecchia disposizione. Il nuovo
enunciato appare pertanto costruito in modo tale da eliminare ogni dubbio: l’accesso
ai benefici è “subordinato all’integrale rispetto degli accordi e contratti
citati” e ciò significa che esso è anche condizionato all’adesione e al
finanziamento dell’ente bilaterale di settore, ove ciò sia previsto dal contratto
collettivo di riferimento. Peraltro, il nuovo testo estende la platea delle imprese
interessate dalla suddetta condizione: prima le sole imprese artigiane, ora anche le
imprese commerciali e del turismo. Inoltre, si registra un ampliamento della sfera dei
benefici il cui godimento è subordinato al rispetto della contrattazione collettiva:
perché la norma utilizza una formula di così vasta portata da afferrare di fatto ogni
tipo di beneficio. E cioè, non solo quelli contributivi, ma anche quelli fiscali e ogni
altro genere di agevolazione prevista dalla legge. Subito dopo il
varo dell’enunciato chi scrive ebbe occasione di osservare che “più in
generale, va osservato che la disposizione rappresenta una notevole forma di sostegno
all’effettivo rispetto delle determinazioni dell'autonomia collettiva (secondo la
più classica tradizione del diritto del lavoro) e soprattutto al finanziamento degli enti
bilaterali creati dalle parti sociali. Sembra sorprendente che ciò sia stato avallato da
un Governo che di fatto persegue l’obiettivo di ridimensionare il ruolo
dell’autonomia collettiva nella regolazione dei rapporti di lavoro e in particolare
nella gestione dei rapporti di lavoro flessibili: si pensi alla nuova disciplina del
contratto a tempo determinato e a quanto già detto in tema di ricorso alle clausole
elastiche nell’ambito del lavoro a tempo parziale. E in effetti l’art. 10 della
legge n. 30/2003 spingerà le imprese dei settori interessati a rispettare i contratti
collettivi di riferimento, e quindi ad accettare il metodo regolativo consensuale, tipico
prodotto dell’azione dell’autonomia collettiva, con il risultato di diffondere e
di rendere effettivi in vaste aree del sistema produttivo i ponderati livelli di tutela
assicurati dalla negoziazione collettiva. Sotto questo profilo, si tratta di un intervento
di grande importanza e che dimostra come, in una democrazia matura, qualunque legislatore
sia sempre costretto a ricercare un adeguato equilibrio tra giustizia sociale e
competitività delle imprese”. Tuttavia, tale
affermazione (forse un po’ troppo ottimistica) è stata smentita sul piano dei fatti. Infatti, il
Ministero del lavoro ha emanato una circolare (n. 4/04 del 15 gennaio 2004) in cui si
legge che “la locuzione ‘integrale rispetto degli accordi e contratti’
(contenuta nel nuovo testo dell’art. 3 del d.l. 22 marzo 1993, n. 71, in luogo della
originaria espressione ‘integrale rispetto degli istituti economici e normativi
stabiliti dai contratti collettivi di lavoro’) subordina il riconoscimento dei
benefici economici e contributivi all’integrale applicazione della sola parte
economica degli accordi e contratti collettivi, e non anche della parte obbligatoria di
questi ultimi”. E si aggiunge che “se intesa nel senso di imporre
l’applicazione anche della parte obbligatoria del contratto collettivo – tra
cui, in particolare, l’obbligo di adesione agli enti bilaterali – la
disposizione di cui all’art. 10 della legge n. 30/2003, risulterebbe infatti in
palese contrasto con i principi costituzionali di libertà sindacale, e di libertà
sindacale negativa in particolare (di cui all’art. 39 della Costituzione), oltre che
con i principi di diritto comunitario della concorrenza”. Inoltre, la
circolare ricorda che “anche anteriormente alla novella di cui all’art. 10 della
legge n. 30/2003 erano sorti alcuni contrasti interpretativi sulla riferibilità del
precetto di cui all’art. 3 del d.l. n. 71/1993 alla sola parte normativa del
contratto collettivo, ovvero anche alla cosiddetta parte obbligatoria, quantomeno in
relazione a quelle clausole dei contratti collettivi che impongono l’iscrizione e la
relativa contribuzione agli enti bilaterali”. E si precisa che “la questione in
quell’occasione era stata risolta dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, la
quale aveva ritenuto che le clausole prevedenti l’adesione ai suddetti enti non
rientrano né tra gli istituti di parte economica né tra gli istituti di parte normativa
della contrattazione collettiva di riferimento, dovendo invece considerarsi come clausole
contrattuali meramente ‘obbligatorie’, destinate come tali a impegnare
esclusivamente le parti contraenti”. Sicché, si conclude che “tale
interpretazione deve ancora oggi ritenersi vincolante, in quanto, tra le molteplici
letture della lettera della legge, deve senza dubbio ritenersi vincolante quella coerente
con i principi e le disposizioni costituzionali in materia di libertà sindacale”. Beninteso, si
realizza una situazione a dir poco aberrante. La Suprema Corte interpreta una disposizione
e adotta una lettura restrittiva. Il legislatore interviene, cambiando la disposizione
contestata e utilizzando una formula più ampia di quella precedente. A questo punto, un
logico approccio alla novella implica ritenere, proprio sulla base della nuova e più
ampia formula legislativa, che la questione sia stata risolta. Ma così non è, perché
irrompe una circolare del Ministero del lavoro con cui si legge la nuova formula in modo
tale da pervenire ad un risultato identico a quello offerto dalla citata pronuncia della
Cassazione. Però,
l’interprete ministeriale trascura la novità della modifica legislativa: e cioè che
il legislatore non parla più di “integrale rispetto degli istituti economici e
normativi stabiliti dai contratti collettivi”, bensì di “integrale rispetto
degli accordi e contratti citati”. Si tratta di una formula così ampia da implicare
che l’accesso ai benefici legali risulti condizionato alla totale applicazione della
contrattazione collettiva del settore. E quindi, lo stesso interprete, per riuscire a
forzare la lettera della legge è costretto a cercare nuovi argomenti. Tuttavia, la
fragilità della posizione ministeriale è resa evidente dagli argomenti utilizzati per
cercare di sostenere tale interpretazione del tutto contra
legem. Infatti, la disposizione in esame non obbliga i datori di lavoro ad iscriversi
e a contribuire al finanziamento degli enti bilaterali. Semmai, in linea con una
tradizione consolidata (e confermata dalla Corte costituzionale n. 270/1987) subordina
l’accesso dei datori a determinati benefici al rispetto di determinati comportamenti.
Il datore resta libero di scegliere se godere o meno dei suddetti benefici, ma se intende
goderne deve rispettare le condizioni fissate dal legislatore, il quale è appunto libero
di stabilire qualsivoglia requisito per l’accesso ai benefici da esso concessi.
Quindi, è del tutto fuori luogo il richiamo ai principi costituzionali di libertà
sindacale positiva e negativa: essi sarebbero violati se i datori di lavoro fossero ex lege obbligati ad iscriversi agli enti
bilaterali. Ancora più evanescente è il riferimento ai principi del diritto comunitario
della concorrenza. La cui violazione, invero, potrebbe essere profilata ove si dimostrasse
che tale sostegno ad una determinata categoria di imprese (dell’artigianato, del
commercio e del turismo) non sia una misura generale, bensì un aiuto di Stato rientrante
nell’ambito della disciplina del diritto comunitario della concorrenza. Peraltro, resta
dubbia l’appartenenza alla parte obbligatoria dei contratti collettivi delle clausole
prevedenti l’iscrizione e la relativa contribuzione agli enti bilaterali, come invece
sostiene l’interprete ministeriale che aderisce all’opinabile lettura della
Cassazione. In effetti, la distinzione tra parte obbligatoria e parte normativa del
contratto collettivo diviene spesso incerta quando sono previsti impegni anche in capo ai
singoli datori di lavoro; e perciò, clausole del genere assumono natura ambivalente: sia
obbligatoria sia normativa. Questo può essere il caso delle clausole in esame: in
effetti, la contrattazione collettiva del settore terziario prevede che, se il datore di
lavoro omette il versamento delle quote di contribuzione agli enti bilaterali, è comunque
tenuto a corrispondere al lavoratore un elemento distinto della retribuzione di importo
pari ad un determinato ammontare. Pertanto, pare proprio che, dal punto di vista del
rapporto tra lavoratore e datore di lavoro, si tratti di una previsione regolante un
istituto economico e quindi tipicamente appartenente alla parte (economica e) normativa
del contratto collettivo. D’altronde, va segnalato che tale lettura trova conferma
nella più recente giurisprudenza (Trib. Firenze 25 novembre 2002); e ciò dimostra
l’estrema opinabilità dell’interpretazione prescelta dall’autorità
amministrativa e dalla stessa Suprema Corte. Sul piano della
politica del diritto, è stupefacente come la posizione ministeriale vada in
controtendenza rispetto alla tanto declamata, e in effetti realizzata dal d.lgs. n.
276/2003, volontà di valorizzare il ruolo degli enti bilaterali, affidando loro compiti
parapubblici di gestione del mercato del lavoro. Una maggiore coerenza avrebbe voluto che
si optasse per la soluzione ermeneutica più favorevole proprio per gli enti bilaterali.
Forse tale cambiamento di rotta è stato indotto dal prevalere di quegli animal spirits che mirano ad una completa
disarticolazione del sistema della contrattazione collettiva, di cui gli enti bilaterali
rappresentano storicamente una significativa creazione.
Inoltre, è
interessante un’altra affermazione contenuta nella circolare ministeriale secondo cui
“anche l’espressione accordi e contratti collettivi nazionali, regionali e
territoriali o aziendali, ‘stipulati dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale’ deve essere letta alla
luce dei principi di libertà e pluralismo sindacale contemplati dalla Costituzione”.
Di conseguenza, “l’accesso ai benefici potrà perciò essere condizionato
unicamente all’applicazione di uno dei contratti collettivi che, in un determinato
settore produttivo o ambito territoriale, è stato stipulato da organizzazioni sindacali
dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano
nazionale”. Qui si assiste ad un tentativo di interpretare l’enunciato normativo
in modo analogo alla lettura, dianzi criticata, che circola negli ambienti vicini al
Governo, delle formule contenute nel d.lgs. n. 276/2003. Con la differenza che in questo
caso non sussiste il debole appiglio letterale costituito dalla parola “da”,
perché il legislatore esplicitamente usa l’espressione “dalle”. Sorprende
come il Ministero del lavoro cerchi di giustificare la propria esegesi del testo con il
richiamo apodittico ai “principi di libertà e pluralismo sindacale contemplati dalla
Costituzione”, dimenticando il principio di maggioranza che è tuttora sancito
dall’art. 39 Cost. E’ appena il caso di osservare che, proprio il rispetto
effettivo dei suddetti principi, sembra piuttosto avallare l’uso del criterio
selettivo della rappresentatività comparata nei termini che si è tentato di argomentare
nelle pagine precedenti. E’
comunque incontestabile la sincronia dell’intervento ministeriale con la recente
sottoscrizione di un accordo interconfederale del settore artigiano che non vede però la
partecipazione della CGIL. L’accordo, appunto “separato”, non risulta
ancora sottoscritto in forma definitiva, in quanto le altre due confederazioni storiche
firmatarie hanno rimandato ogni decisione al riguardo, tentando, opportunamente, di non
incrinare eccessivamente i rapporti con l’organizzazione dissenziente; e ciò anche
perché la contestuale trattativa sul riordino del sistema pensionistico ha indotto una
comune linea d’azione da parte dei sindacati dei lavoratori. Comunque,
l’autorità governativa ha fatto la sua scelta di campo e ha lanciato un chiaro
messaggio ad una parte del sindacalismo confederale: anche il rispetto di un accordo
“separato” integrerebbe la condizione legale e permetterebbe all’impresa di
accedere ai relativi benefici normativi e contributivi. In conclusione,
va ricordata una suggestiva affermazione di Mario Grandi, al termine di un suo studio:
“certo, per fortuna nostra, il lavoro non è più una merce; lo vieta categoricamente
la dichiarazione di Filadelfia”; e l’autore aggiungeva che “si dà il caso,
però, che il lavoro, sotto molti cieli, continui ad essere trattato come se lo
fosse”. Nell’attuale momento forse non è superfluo ribadire che bisogna cercare
di evitare che ciò accada in questo Paese. Anche perché (non solo le disposizioni
positive ma) le stesse parole utilizzate dal recente legislatore depongono a favore di una
visione mercantilistica del fattore lavoro e cioè dell’assimilazione del lavoro ad
un bene mercantile: espressioni come “somministrazione di lavoro”, “borsa
continua del lavoro” risultano troppo brutali e lontane da una Costituzione che pone
il lavoro come elemento fondante la comunità civile. |