Indicizzazione dell'indennità di mobilità. Note a margine di Cass.11108/01
di Domenico Carpagnano, Avv. in Barletta

I. Prima l’intervento di Corte Cost. n.184/2000 e, poi, quello di Cass.11108/01, sembrerebbero aver posto la parola fine sulla questione dell'indicizzazione dell'indennità di mobilità.

E’ evidente come - dopo questi autorevolissimi interventi - per chi ritiene che anche l’indennità di mobilità, al pari dell’integrazione salariale straordinaria, debba essere annualmente indicizzata, la strada sia certamente tutta in salita.

Ciò nonostante, a giudizio di chi scrive, non sono pochi gli elementi che inducono a ritenere insoddisfacenti le innanzi richiamate pronunce e ad auspicare, oggi più che mai, una rimeditazione della questione, fondata più sull’analisi delle norme e dei principi, che non su ragionamenti di politica del diritto o di opportunità finanziaria.

Non c'è dubbio, infatti, come, nella specie, i provvedimenti del giudice delle leggi e di legittimità siano stati condizionati dalla necessità di conseguire l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica (principio a cui molto spesso - dobbiamo purtroppo constatare - si attengono i giudici, nonostante che, ai sensi dell’art.12 delle Disposizioni sulla legge in generale, gli stessi siano tenuti a rispettare ben altre regole nel procedimento di interpretazione della legge).

Le norme vanno interpretate, in forza della disposizione richiamata da ultimo, attribuendo alle stesse “il senso …fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”, e non già in ragione delle contingenti necessità di bilancio, che, al più, possono legittimare il legislatore ad intervenire con nuove disposizioni, ma non autorizzano certamente l’operatore del diritto ad interpretazioni contrastanti con la lettera della legge.

Fatta questa doverosa premessa, giova innanzitutto sottolineare come l’attenzione dell’interprete – nella vicenda di cui ci si occupa – debba essere indirizzata, più che alla pronuncia della Corte Costituzionale, a quella della S.C.[1].

II. Passando all’esame degli argomenti impiegati dal S.C., per escludere l’esistenza – nel nostro ordinamento – del principio di indicizzazione annuale dell’indennità di mobilità, va subito detto che la sentenza de qua contiene dei passaggi assolutamente condivisibili ed altri, invece, che non lo sono affatto.

La Cassazione - dopo aver ricostruito “il quadro normativo di riferimento” ed aver ricordato che, per effetto dell’art.7 della L.n.223/1991, l’iniziale importo dovuto a titolo di indennità di mobilità era “da una parte destinato a decrescere dopo un anno (dal 100% all’80% del trattamento c.i.g.s.) e dall’altra parte ad essere incrementato nella stessa misura in cui risulta(va) essere aumentata l’indennità di contingenza dei lavoratori dipendenti” e che, “all’epoca della legge n.223/91”, tra la CIGS ed il trattamento di mobilità, vi era, quindi, “questa iniziale simmetria, seppur con la singolare differenziazione costituita da un criterio di adeguamento automatico alle variazioni dell’indennità di contingenza che per l’indennità di mobilità era leggermente più favorevole di quello operante per il trattamento straordinario di integrazione salariale” (in quanto, mentre per la prima l’incremento era pari al 100% della contingenza, per la seconda era, invece, pari all’80%) – ha poi affermato che “il legislatore”, resosi “conto dell’anomalia di quel quid pluris riconosciuto all’indennità di mobilità rispetto al trattamento straordinario di integrazione salariale” avrebbe cercato “di correggere questa anomalia (quasi un refuso nel terzo comma dell’art.7 della legge n.223/91)” e sarebbe “intervenuto con una disposizione che, recando una norma apparentemente di interpretazione autentica (in realtà innovativa con efficacia retroattiva),” rettificando “la percentuale di aumento dell’indennità di contingenza rilevante per adeguare l’indennità di mobilità: non più il 100%, ma solo l’80%, così come per il trattamento straordinario di integrazione salariale”.

Tanto, il legislatore, avrebbe fatto (rectius: avrebbe cercato di fare) con l’art.10, comma 3, del d.l. 20.3.92, n.237, con l’art.10, comma 3, del d.l. 20.5.92, n.293 e, infine, con l’art.6, comma 3, del d.l. 20.7.92, n.345, norme, queste, tutte decadute per la mancata conversione in legge dei relativi decreti.

Orbene, a giudizio di chi scrive, prima di passare oltre nell’esame del “quadro normativo di riferimento” – è certamente questo il momento in cui va palesato il primo dissenso nei confronti di quanto affermato dalla Cassazione.

Il dissenso, in realtà, più che la ricostruzione normativa della vicenda (che appare certamente ineccepibile), coinvolge solo le “valutazioni” che da questa ha tratto il S.C..

La Cassazione, infatti, dalla reiterazione degli innanzi richiamati decreti legge (nessuno dei quali, è bene ribadirlo, è mai stato convertito), ha tratto il convincimento che, in tanto il legislatore avrebbe cercato di intervenire e di “unificare” i meccanismi di indicizzazione dell’indennità di mobilità e di integrazione salariale straordinaria, in quanto il miglior trattamento assicurato – su questo specifico punto -  all’indennità di mobilità sarebbe stato – in un certo senso – in contraddizione con la valutazione di minor meritevolezza degli interessi in campo, sottesa alla riduzione che il trattamento di mobilità riceveva a partire dal 2° anno.

Sennonché, appare evidente come queste conclusioni della Cassazione non siano affatto soddisfacenti, in quanto:

1) i decreti legge, come si sa, sono adottati dal Governo e, fino a quando non sono convertiti in legge, non sono certamente rappresentativi della volontà del Parlamento. Da ciò deriva che, la mancata conversione, nella specie, può anche essere letta (rectius: deve essere letta) come non condivisione del provvedimento da parte del legislatore;

2) la previsione di una riduzione del 20% del trattamento di mobilità assicurato al lavoratore, a partire dal 2° anno di iscrizione nelle relative liste, non significa affatto (e, comunque, non necessariamente) che il sistema di sicurezza sociale abbia ritenuto “maggiormente meritevole di sostegno …il lavoratore in c.i.g.s.” rispetto a quello in mobilità, visto che – alla base del differente trattamento – possono esservi state (e certamente ci sono state) anche delle altre e meno significative ragioni (magari di natura esclusivamente finanziaria), come la necessità di tenere conto della complessiva maggior durata (ed onerosità) della prestazione di mobilità rispetto a quella di integrazione salariale straordinaria.

Come è noto, infatti, la C.I.G.S. può essere autorizzata: 1) per crisi aziendale (ed in questo caso, "non può essere superiore a dodici mesi"[2]); 2) per l'assoggettamento dell'impresa a procedure concorsuali (ed "il trattamento viene concesso, su domanda del curatore, del liquidatore o del commissario, per un periodo non superiore a dodici mesi", fatta salva una proroga di ulteriori sei mesi ove ci siano "fondate prospettive di continuazione o di ripresa dell'attività e di salvaguardia, anche parziale, dei livelli di occupazione …"[3]); 3) per la ristrutturazione, riorganizzazione o conversione aziendale (nel qual caso, "non può essere superiore a due anni"[4], salva la facoltà - eccezionale - del Ministro del Lavoro "di concedere due proroghe, ciascuna di durata non superiore a dodici mesi", nel rispetto, comunque, del limite complessivo di "trentasei mesi nell'arco di un quinquennio"[5]).

A fronte di questa limitata durata della CIGS, il lavoratore in mobilità può, invece, percepire la relativa provvidenza anche per quattro anni[6].

Da ciò discende la prova provata, innanzitutto, che il legislatore, contrariamente a quanto sostenuto dal S.C., ha assicurato una ben più congrua e duratura tutela al lavoratore in mobilità rispetto al cassintegrato (proprio perché maggiormente abbisognevole di sostegno, in quanto privo di un’utile occupazione produttrice di reddito) e, in secondo luogo, che la “riduzione” dell’importo della provvidenza (a partire dal 2° anno) è più virtuale che non reale, dato che, nel complesso, al primo viene alla fine garantito un trattamento ben più congruo rispetto al secondo, perché – evidentemente - più duraturo.

Insomma, dalla riduzione dell’importo dell’indennità di mobilità, previsto dopo il primo anno, può desumersi solo la prova del fatto che – in questa scelta legislativa - hanno influito finalità di contenimento della spesa pubblica, ma non anche quella della minore meritevolezza di tutela del lavoratore in mobilità rispetto al lavoratore in cassa integrazione;

3) peraltro, la maggior durata del periodo di mobilità (rispetto a quello di CIGS), oltre a spiegare (e, in un certo senso, a giustificare) il perché della riduzione dell’importo di detta provvidenza a partire dal 2° anno, è anche in grado di spiegare come mai, originariamente, l’indicizzazione della stessa sia stata prevista in misura “integrale”, a differenza di quanto accadeva per le integrazioni salariali. E’ evidente, infatti, che l’opzione legislativa tendeva, se non a riequilibrare le prestazioni di cui si discute (il che non è neanche da escludersi), per lo meno a garantire al lavoratore in mobilità un trattamento che, per quanto ridotto del 20% rispetto a quello di CIGS, fosse comunque in grado conservarsi - nel tempo - nel suo valore reale, al fine di evitare che ci fossero degli ulteriori abbattimenti, conseguenti ai fenomeni inflattivi (che, è bene sottolinearlo, all’epoca dell’introduzione della legge n.223/91, non erano cosa di poco conto). Insomma, il legislatore ha voluto garantire il valore reale della prestazione, tenuto conto del fatto: a) che il lavoratore in mobilità può rimanere tale anche per quattro anni (e, in presenza di determinati presupposti, addirittura per periodi ancora più lunghi: si pensi alla c.d. "mobilità lunga"); b) che, a partire dal secondo anno, percepisce una provvidenza ridotta del 20% rispetto a quella iniziale; c) che la mancata indicizzazione integrale della provvidenza de qua, in ragione dell’inflazione dell’epoca, avrebbe comportato un'ulteriore inaccettabile riduzione della stessa, specie in considerazione della congrua durata del periodo di mobilità;

4) a ciò va aggiunto che – dal punto di vista delle finalità di sostegno del reddito, sottese ad ambedue i trattamenti previdenziali di cui si discute (quello di mobilità e quello di integrazione salariale) – proprio non si riesce a comprendere per quale motivo il lavoratore in mobilità dovrebbe essere meritevole di minor tutela rispetto a quello cassintegrato, visto che – quantomeno da un punto di vista logico – è il primo che ha maggior motivo di essere sostenuto, avendo, rispetto al secondo, definitivamente perduto il posto di lavoro.

III. Ritornando all’esame della pronuncia del giudice di legittimità (là dove l’avevamo lasciato), il S.C. ha, poi, correttamente dato conto del fatto che, “con il protocollo d’intesa del 31 luglio 1992 (…) il Governo e le parti sociali" hanno preso "atto dell’intervenuta cessazione del sistema di indicizzazione dei salari” e che “la scala mobile” era stata, quindi, “abbandonata”. Il che giustifica – secondo la Corte – la mancata reiterazione della “disposizione da ultimo contenuta nell’art.6, comma 3, d.l. 20 luglio 1992, n.345” (e cioè di quella norma che aveva cercato – senza riuscirvi, per effetto della mancata conversione in legge del relativo decreto – di uniformare il sistema di indicizzazione dell’indennità di mobilità a quello previsto per la CIGS).

“A quel punto” – aggiunge il giudice di legittimità – “la situazione risultava parificata di fatto: tanto per il trattamento straordinario di integrazione salariale che per l’indennità di mobilità non c’era più alcun meccanismo di adeguamento automatico non perché fossero stati abrogati quelli previsti dalla legge, bensì perché in concreto inoperanti in quanto entrambi riferiti ad aumenti dell’indennità di contingenza che ormai erano sempre uguali a zero”.

Orbene, è questo uno dei passaggi cruciali della sentenza della S.C., da cui avrebbero dovuto farsi discendere delle conseguenze obbligate (conseguenze che, invece, non sono state minimamente considerate o, quel che è peggio, sono state assolutamente sottovalutate).

A questo proposito, non può non partirsi dalla considerazione che la norma di cui all’art.7, comma III, della L.n.223/1991, è scorporabile in due precetti: mentre in uno si afferma il principio dell’indicizzazione della prestazione (“l’indennità di mobilità è adeguata, con effetto dal 1° gennaio di ciascun anno”), nell’altro, invece, vengono individuati i criteri da seguire per pervenire all’adeguamento di quest’ultima (“in misura pari all’aumento della indennità di contingenza dei lavoratori dipendenti”).

Da ciò discende che, per effetto del congelamento della contingenza, essendo venuto meno solo il secondo precetto – e non anche il primo - l’art.7, comma III, della L.n.223/1991:

a) è da ritenersi tuttora “vigente”, quantomeno nella parte in cui afferma il principio dell’indicizzazione (per non essere stato abrogato da alcuna disposizione di legge);

b) al di là della concreta inapplicabilità dello specifico meccanismo di adeguamento della prestazione ivi previsto (per la intervenuta soppressione dell’istituto della contingenza), manifesta la inequivoca volontà del legislatore di ritenere che la provvidenza de qua debba essere periodicamente adeguata, specie laddove si consideri che, come già detto, con riferimento alla mobilità (proprio perché, a partire dal secondo anno, è prevista una sua riduzione del 20%[7]), la legge[8], per non impoverire ulteriormente l’importo da corrispondere al lavoratore, ha previsto un meccanismo di indicizzazione addirittura migliorativo rispetto alla C.I.G.S. (rivalutazione del 100%, anziché dell’80%).

E’ evidente che – essendo, la contingenza, un istituto di derivazione sindacale – nessuno poteva impedire alle parti sociali di modificare, di sostituirla o, addirittura, di “sopprimerla” del tutto.

Quello che, invece, per il nostro sistema delle “fonti”, non poteva – né può – ritenersi assolutamente ammissibile è che le parti sociali potessero – o possano - abrogare una disposizione di legge.

La Corte di Cassazione, quindi, avrebbe dovuto concludere che - per quanto fosse ormai venuto meno quel meccanismo di adeguamento automatico dell’indennità di mobilità a cui aveva fatto espresso riferimento l’art.7, comma III, della L.n.223/1991 - non per questo era venuto meno anche il principio dell’indicizzazione della prestazione de qua, non essendo consentito ad un accordo sindacale di abrogare una disposizione di legge.

In questo senso, assolutamente inaccettabile deve ritenersi la conclusione a cui è pervenuta la S.C., che, pur dopo aver dato espressamente atto che nessuna norma di legge ha in effetti abrogato la norma di cui all’art.7, comma 3°, della L.n.223/1991 (nonché, quindi, il principio – affermato dal legislatore – dell’indicizzazione annuale della provvidenza di cui si discute), non si è posto in alcun modo il problema di verificare se il giudice possa (anzi, debba), nella situazione venutasi a creare, andare comunque alla ricerca di un differente meccanismo, in grado di tutelare l’assicurato di fronte ai fenomeni inflattivi (a maggior ragione, in presenza di una prestazione che, come quella di cui si discute, può anche essere di lunga durata).

Nella specie, non si è in presenza di una provvidenza per la quale non è mai stato previsto alcun meccanismo di adeguamento (come, nella "nota" vicenda del trattamento di disoccupazione agricola, in cui è stato decisivo l’intervento additivo della Corte Costituzionale, in assenza del quale il giudice ordinario non avrebbe avuto alcun titolo per intervenire), bensì di una prestazione per la quale il legislatore del 1991 (memore di quanto già accaduto per la disoccupazione ordinaria) ha voluto espressamente l’indicizzazione annuale.

E questa indicizzazione – in mancanza di una norma di legge legittimamente abrogativa – il giudice ordinario è obbligato ad assicurarla.

In questo senso, assolutamente non condivisibile deve ritenersi la conclusione cui è pervenuto il S.C., secondo cui “la mancanza (seppur solo in concreto) di un meccanismo di adeguamento automatico, ove la situazione si fosse protratta nel tempo con conseguente progressivo arretramento, in termini di reale potere d’acquisto, della prestazione previdenziale a copertura della perdita, temporanea o definitiva, della retribuzione, avrebbe potuto inoculare il germe di un possibile vizio di incostituzionalità”.

Nella vicenda di cui ci si occupa – a differenza di quanto accaduto con riferimento all’art.13 del decreto legge 2.3.1974, n.30, convertito, con modificazioni, nella legge 16 aprile 1974, n.114 (norma, questa, che non prevedeva alcuna indicizzazione della prestazione) – il legislatore ha espressamente voluto l’adeguamento annuale dell’indennità di mobilità ed il giudice è, conseguentemente, tenuto ad adeguarvisi.

Del resto, giova ricordare che, nella ricordata fattispecie della disoccupazione ordinaria, la Consulta si era limitata a dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma di cui al citato art.13, nella parte in cui non prevedeva un meccanismo di indicizzazione della prestazione previdenziale (situazione, come si vede, ben diversa da quella odierna), assegnando, poi, al giudice ordinario il compito di colmare la lacuna de qua, attraverso i consueti meccanismi integratori previsti dal nostro ordinamento giuridico.

In sostanza, la situazione venutasi a creare a seguito di Corte Cost. n.497/1988, con riferimento all’indennità di disoccupazione, è esattamente identica a quella odierna, visto che, mancando uno specifico meccanismo di indicizzazione da utilizzare (nel primo caso, perché mai previsto e, nel secondo caso, perché venuto meno per effetto del congelamento della contingenza), spetta al giudice ordinario il compito di colmare la relativa lacuna.

L’unica differenza riguarda il meccanismo di inclusione, nel nostro ordinamento giuridico, del principio di indicizzazione della prestazione.

Mentre nel caso dell’indennità di disoccupazione è stato decisivo l’intervento “additivo” del giudice delle leggi, nel nostro caso, invece, è stato lo stesso legislatore a volerlo.

Se quanto innanzi è vero, proprio non si comprende, quindi, come, il giudice ordinario, possa sottrarsi a tale specifico obbligo impostogli dalla legge[9].

Una volta stabilita la sussistenza di un preciso obbligo - per il giudice ordinario – di adeguare annualmente l’indennità di mobilità, di fronte all’accertata sopravvenuta inutilizzabilità della contingenza, il problema – come già in passato è accaduto per l’indennità di disoccupazione – è solo quello di verificare quale sia il parametro alternativo a cui ci si debba rifare.

Il giudice – di fronte ad una norma che prevede espressamente che l’indennità di mobilità debba essere annualmente adeguata - accertata l’impossibilità di provvedervi (essendo venuto meno il meccanismo di indicizzazione previsto ad hoc dalla legge), nonché l’inerzia del legislatore, è tenuto ad intervenire[10].

Nello svolgimento di detta operazione, com’è ovvio, il giudice, per dare pratica attuazione al principio di indicizzazione statuito dall’art.7, III comma, della L.n.223/1991:

a) innanzitutto, è tenuto a verificare se vi sia una qualche norma del nostro ordinamento giuridico che possa ritenersi direttamente applicabile al caso di specie;

b) in caso di risposta negativa, dovrà – comunque - procedere all’individuazione della disciplina applicabile per analogia.

Né a superare tali rilievi è sufficiente quanto affermato dalla S.C. nella sentenza n.11108/01, secondo cui “la tesi dottrinale secondo cui si sarebbe potuto comunque far riferimento al (diverso) meccanismo di adeguamento automatico previsto dall’art.150 disp. att. c.p.c. non” risulterebbe “aver trovato adesione in giurisprudenza”.

E questo, sia perché questo orientamento ha trovato, invece, ampia adesione da parte dei giudici di merito - com’è dimostrato dal fatto che il ricorso sul quale si è pronunciata la Cassazione è stato presentato dall’INPS (il quale, evidentemente, aveva avuto torto sia in primo che in secondo grado) - e sia perché questo argomento (la mancata adesione della giurisprudenza) non può ritenersi di per sé esaustivo e, comunque, confermativo della erroneità della “tesi dottrinale”.

IV. Nella ricostruzione del quadro normativo di riferimento, la Cassazione ha, poi, ricordato che “il legislatore è quindi intervenuto …con l’art.1, comma 5, d.l. 16 maggio 1994, n.299, conv. in l. 19 luglio 1994, n.451”, stabilendo “che <con effetto dal 1° gennaio di ciascun anno, a partire dal 1995, gli importi di integrazione salariale …sono aumentati nella misura dell’80 per cento dell’aumento derivante dalla variazione annuale dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati>”.

La S.C., nel commentare tale norma, ha evidenziato come “tale nuovo meccanismo di adeguamento automatico” sarebbe stato significativamente limitato al solo trattamento di integrazione salariale e non espressamente esteso all’indennità di mobilità, con la conseguenza che quest'ultima provvidenza ne beneficerebbe solo in sede di prima applicazione, per effetto dell’aggancio[11] alla CIGS.

Anche questa valutazione del giudice di legittimità risulta essere poco convincente, innanzitutto perché non spiega per quale motivo il collegamento tra le due provvidenze (quella di mobilità e quella di integrazione salariale), espressamente previsto in sede di prima applicazione, dovrebbe venire meno nel prosieguo del rapporto previdenziale e, in secondo luogo, perché trae argomenti a favore della tesi dell'inapplicabilità del principio di indicizzazione all'indennità di mobilità dalla sua mancata menzione nella norma innanzi richiamata.

Sennonché, il S.C. non ha tenuto conto del fatto che, nel 1991 (con la L.n.223), in tanto si era resa necessaria una norma ad hoc per l'adeguamento annuale della mobilità, in quanto il legislatore aveva voluto assicurare a quest'ultima prestazione un meccanismo di indicizzazione di “miglior favore” (perché pari al 100% della contingenza), rispetto a quello già previsto per la CIGS (per la quale, invece, l’indicizzazione era soltanto parziale, perché pari all’80% della contingenza).

Una volta che è stata congelata la contingenza (e, quindi, temporaneamente disattivato il meccanismo di adeguamento della prestazione previdenziale), avendo il legislatore deciso di non differenziare più i meccanismi di indicizzazione delle due prestazioni assicurative, è certamente venuta meno la necessità di dettare una norma specifica per l'indennità di mobilità, visto che, quest'ultima, in quanto determinata "per relationem", avrebbe comunque beneficiato dell'adeguamento dell'integrazione salariale.

Il legislatore del 1994, dopo il “blocco” della contingenza e, quindi, la materiale inoperatività dei principi di cui agli articolo unico della L.n.487/1980 e 7, 3° comma, della L.n.223/1991, poteva prevedere, per la C.I.G.S. e per l’indennità di mobilità, due distinti criteri di indicizzazione (come, del resto, aveva già fatto in precedenza), oppure disciplinarne uno solo, da valere per entrambe le prestazioni: mentre nel primo caso sarebbe stato tenuto a distinguere le due provvidenze e a codificare espressamente il diverso meccanismo di indicizzazione (come già aveva fatto in passato), nel secondo caso, invece, una volta dettato il procedimento da seguire per l'indicizzazione della C.I.G.S., non aveva più la necessità di dettare una norma specifica per l’indennità di mobilità, in quanto l'indicizzazione di quest’ultima sarebbe stata la indiretta – ma pur sempre ovvia - conseguenza dell’annuale adeguamento dell’integrazione straordinaria salariale (per effetto del richiamo di cui all’art.7, 1° comma, della L.223/1991).

E questo spiega ampiamente per quale ragione il legislatore abbia omesso – nella normativa innanzi ricordata – ogni riferimento all’indennità di mobilità, vistane l’assoluta inutilità.

V. Da ultimo (solo perché si è scelto di seguire l’impostazione di Cass. n.11108/01), va sottolineato come assolutamente insufficiente debba, poi, ritenersi quel passaggio della sentenza del giudice di legittimità nel quale è stato esaminato il contenuto dell’art.3 del d.l. n.299/94.

Com'è noto, in forza di tale disposizione, “la disciplina dell’importo massimo di cui all’articolo unico, secondo comma, della legge 13 agosto 1980, n.427”, come modificata dalla L.n.451/1994, che ha convertito il d.l. 16.5.94, n.299 (e, quindi, il meccanismo di indicizzazione annuale ivi previsto), “trova applicazione anche al trattamento ordinario di disoccupazione” e cioè a quell’istituto la cui disciplina è stata estesa all’indennità di mobilità (ex art.7, comma 12°, della L.n.223/1991), “in quanto applicabile” (e cioè in quanto non disciplinata in maniera differente).

In sostanza, l’indennità di mobilità – essendo “regolata dalla normativa che disciplina l’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria” - non può che beneficiare (in via diretta) del medesimo meccanismo di indicizzazione previsto per quest'ultima provvidenza (che è poi quello stesso della CIGS, in quanto espressamente estesogli dall’art.3 del d.l. n.299/94).

Sennonché, ancora una volta, a fronte dell’inequivocabile lettera del dato normativo, la S.C., pur avendo espressamente riconosciuto che il legislatore, con l'art.3 del d.l. n.299/94, nel dettare "norme in materia di trattamenti di disoccupazione”, ha “esteso a tali trattamenti …la disciplina del trattamento straordinario di integrazione salariale e del suo meccanismo di adeguamento automatico", non ne ha tratto, poi, le dovute conseguenze.

E questa omissione riesce difficilmente comprensibile, in quanto, anche a volere seguire l’impostazione della S.C., secondo cui sarebbe diversa la ratio che ispirerebbe la CIGS rispetto all’indennità di mobilità e a volere ritenere, quindi, che una differenza di trattamento tra l’una e l’altra prestazione possa, in qualche modo, essere giustificata dalla diversa finalità dei due istituti (diretti a tutelare, il primo, il lavoratore “ancora occupato in un’azienda in crisi ovvero soggetta a processi di ristrutturazione” ed il secondo il lavoratore ormai “disoccupato ed avviato ad un possibile collocamento seppur differenziato perché disciplinato in termini più favorevoli”), appare evidente come una diversità di trattamento tra lavoratore percettore dell’indennità di disoccupazione e lavoratore in mobilità sarebbe, invece, difficilmente giustificabile (non foss’altro perché ambedue disoccupati).

Da ciò discende che, come il lavoratore disoccupato, all’inizio di ogni anno, ha diritto all’adeguamento della prestazione previdenziale, il medesimo diritto non può non avere il lavoratore in mobilità, visto che, ai sensi dell'art.7, 12° comma, della L.n.223/1991, l’indennità di mobilità è “regolata dalla normativa che disciplina l’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria”.

Diversamente opinando, dovremmo concludere per l'illegittimità costituzionale dell’art.3 del d.l. n.299/94, per violazione degli artt.3, 36 e 38 della Cost., nella parte in cui ha limitato il principio dell'indicizzazione annuale ai soli trattamenti di disoccupazione, omettendo di estenderlo a quelli di mobilità, nonostante la sostanziale identità di posizione assunta dai lavoratori interessati da ambedue i trattamenti in questione.

VI. Tra l’altro, l'affermazione del giudice di legittimità, tesa a negare l'esistenza di un diritto all'indicizzazione annuale dell'indennità di mobilità e a giustificare la differenza di trattamento esistente tra il lavoratore in cassa integrazione e quello in mobilità, in quanto fondata sul fatto che il primo sarebbe "occupato in un'azienda in crisi ovvero soggetta a processi di ristrutturazione" ed il secondo sarebbe, invece, "disoccupato", non tiene minimamente conto (e/o, comunque, non è totalmente esaustiva) di quella che è, invece, la realtà normativa che disciplina gli istituti de quibus.

A tal proposito, abbiamo già detto che la C.I.G.S., oltre ad essere prevista in favore dei lavoratori dipendenti di aziende in crisi o interessate da programmi di riorganizzazione, ristrutturazione e riconversione, spetta, ai sensi dell'art.3 della L.n.223/1991, anche "ai lavoratori …, nei casi di dichiarazione di fallimento, di emanazione del provvedimento di liquidazione coatta amministrativa ovvero di sottoposizione all'amministrazione straordinaria, qualora la continuazione dell'attività non sia stata disposta o sia cessata".

In questi ultimi casi, appare evidente come il trattamento di integrazione salariale venga riconosciuto ai lavoratori per finalità certamente non riconducibili alla loro permanenza nei processi produttivi, dato che la continuazione del rapporto di lavoro - come più volte affermato sia in dottrina che in giurisprudenza - corrisponde ad una vera e propria "fictio iuris" (com'è dimostrato dal fatto che, alla scadenza del periodo massimo di CIGS, i lavoratori saranno automaticamente posti in mobilità).

Orbene, quantomeno con riferimento a quest'ultima fattispecie, appare evidente come non possa assolutamente tollerarsi una differenza di trattamento (in tema di indicizzazione delle prestazioni) tra lavoratori cassintegrati e lavoratori in mobilità, dato che - tra gli uni e gli altri - non v'è alcuna significativa differenza.

Del resto, proprio non riusciamo a comprendere quale senso possa avere - ai fini della <coerenza del sistema> - la necessità di indicizzare il trattamento di integrazione salariale riconosciuto ai dipendenti di aziende assoggettate a procedure concorsuali (la cui durata, come già visto, è di appena 12 mesi e, solo eccezionalmente, pari a 18 mesi e che, come tale, è solo in parte interessato da fenomeni inflattivi), e non anche quello di mobilità (la cui durata, invece, può andare - ove sia riconosciuto, per es., il diritto alla c.d. "mobilità lunga" - anche oltre i quattro anni).

In questo senso, va segnalata - ove mai dovesse ritenersi effettivamente insussistente il principio dell'indicizzazione annuale dell'indennità di mobilità - la dubbia costituzionalità dell'articolo unico della L.427/1980, come modificato dalla L. n.451/1994, per la violazione degli artt.3, 36 e 38 Cost. e, comunque, per l'assoluta "incoerenza" del sistema, nella parte in cui non avrebbe esteso ai lavoratori in mobilità il principio dell'indicizzazione annuale, in ragione dell'intollerabile discriminazione che questi ultimi subiscono rispetto a quei lavoratori che percepiscono la CIGS quali dipendenti di aziende assoggettate a procedure concorsuali.

E' evidente che, in questo caso, la questione non può essere liquidata attraverso il riferimento alla diversità degli istituti in questione, visto che i dipendenti di aziende fallite sono - al pari di quelli in mobilità - di fatto ormai fuori dai processi produttivi.

VII. Altra questione, poi, è quella del giusto valore da assegnare alla norma di cui all'art.45, comma 1, lettera r), della legge 17 maggio 1999, n.144 (in virtù della quale il Governo è stato delegato a dettare il meccanismo di indicizzazione da valere per l’indennità di mobilità), che secondo la Corte Costituzionale e la Cassazione sarebbe “incomprensibile ed inutiliter data”, se non in quanto legata al fatto che il legislatore avrebbe ritenuto inapplicabile alla provvidenza di cui si discute il meccanismo di indicizzazione già previsto per l’integrazione salariale straordinaria e, quindi, privo di qualsivoglia elemento normativo l’eventuale aggancio della prima alla seconda.

Sul punto, i Supremi giudici non hanno tenuto conto del fatto che la legge n.144 cit. è stata approvata il 17 maggio 1999 e cioè dopo oltre un anno rispetto al momento (11 marzo 1998) in cui il Tribunale di Torino aveva sollevato la questione di costituzionalità decisa dal Corte Cost. 184/2000 e, soprattutto, del fatto che la delega è decaduta, per non essere stata esercitata nei termini di legge[12].

Da ciò discende che la Consulta, prima, e la S.C., poi, hanno assegnato a detta disposizione un valore che, in realtà, non aveva. Quale dovesse essere il valore di una delega che, all’epoca della pronuncia del giudice delle leggi, di fatto, era ormai “scaduta” e, quindi, fuori dall’ordinamento giuridico, e, soprattutto, per quale motivo a questa dovesse assegnarsi un qualche valore (per giustificare la non implausibilità dell’opzione ermeneutica fatta propria dal Tribunale di Torino), nonostante che, come già detto, nel momento in cui era stata sollevata la questione di costituzionalità, la medesima non fosse stata ancora emanata, proprio non riusciamo a comprenderlo.

In questo senso, appare evidente come la norma de qua - per lo meno nell'interpretazione oggi offerta dalla S.C. (e prima ancora da Corte Cost. n.184/2000) - abbia “alterato” le regole del gioco – come oggi si dice – “a partita iniziata” e, quel che più conta, senza, soprattutto, offrire nulla di concreto, abbia, per un verso, condizionato la decisione del giudice delle leggi e, per altro verso, introdotto la convinzione (priva di qualsivoglia fondamento giuridico) dell’inapplicabilità – per via diretta e/o analogica - del meccanismo di indicizzazione previsto per la C.I.G.S..

Insomma, vista la "sorte" toccata - in parte qua - all'art.45 della L.n.144/1999, non è improbabile che questa disposizione sia stata dettata all’esclusivo scopo di “condizionare” il contenzioso in atto (obiettivo che, allo stato, dovremmo ritenere pienamente conseguito, visto che la delega la si è lasciata cadere, con buona pace di tutti e soprattutto dell’INPS).

Senza contare che, con l’art.45, comma 1, lettera r) della L.n.144/1999, il legislatore ha delegato il Governo ad emanare delle norme dirette a consentire l’”adeguamento annuale, a decorrere dal 1° gennaio, dell’indennità di mobilità di cui all’art.7 della legge 23 luglio 1991, n.223, nella misura dell’80 per cento dell’aumento derivante dalla variazione annuale dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e di impiegati, come previsto dal secondo comma dell’articolo unico della legge 13 agosto 1980, n.427, come sostituito dal comma 5 dell’art.1 del decreto-legge 16 maggio 1994, n.299, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1994, n.451”, per un verso, omettendo, significativamente, di indicare l’anno a partire dal quale, ogni 1° gennaio, deve essere indicizzato il trattamento di mobilità e, per altro verso, rinviando a quanto previsto dal 5 ° comma dell’art.1 del decreto-legge 16 maggio 1994, n.299, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1994, n.451, che, com’è noto, fa decorrere il diritto all’indicizzazione della C.I.G.S. dal 1°.1.1995.

Il che significa che una più attenta lettura dell'art.45, più volte citato, avrebbe dovuto portare la Corte Costituzionale, prima, e la Cassazione poi, alla conclusione che, in tanto il legislatore è intervenuto con la disposizione de qua, in quanto ha voluto determinare in maniera chiara e definitiva il quantum dell'adeguamento annuale dell'indennità di mobilità (sottraendo questo incumbente al potere/dovere del giudice di colmare la sopravvenuta lacuna legis) e non già per affermare il principio dell'indicizzazione di detta provvidenza (che, come più volte detto, era già previsto dall'art.7 della L.n.223/1991).

In una parola, l'intervento del legislatore avrebbe dovuto essere salutato come "riappropriazione", da parte del potere legislativo, delle sue legittime funzioni costituzionali, in quanto teso a colmare il vuoto determinatosi per effetto del congelamento della contingenza  e ad evitare che, attraverso il ricorso all'analogia, i criteri di determinazione dell'adeguamento dell'indennità di mobilità potessero essere rimessi alle valutazioni e alle sensibilità (che, come tali, per definizione, non possono certamente mai ritenersi oggettive) dei singoli giudici.

La situazione, ancora una volta, non è affatto dissimile da quanto è accaduto in occasione dell'art.7 del D.L. 21.3.99, n.86, convertito in L. 20.5.88, n.160, allorquando il legislatore è intervenuto non già per affermare il principio dell'indicizzazione dell'indennità di disoccupazione (che era già parte integrante dell'ordinamento giuridico, per effetto dell'intervento additivo della Corte Costituzionale), ma per (ri)determinarne l'importo, che, sino ad allora, era rimasto fermo ad 800 lire giornaliere.

VIII. Un'ultima considerazione ci sembra, poi, assolutamente doverosa.

Abbiamo già detto che il legislatore, con l’art.45, comma 1, lettera r) della L.n.144/1999, ha delegato il Governo ad emanare delle norme volte a consentire l'indicizzazione dell'indennità di mobilità nella stessa misura già prevista per la CIGS e che l'esecutivo non vi ha mai provveduto.

Orbene, al di là delle "conseguenze" giuridiche di questa inottemperanza, appare evidente come, nella specie, la norma de qua possa (anzi, debba) essere certamente letta coma riaffermazione del principio dell'adeguamento annuale di questa prestazione e cioè di una persistente voluntas legis in questa direzione (che trova la sua originaria fonte normativa nell'art.7 della L.n.223/1991).

Insomma, il mancato esercizio della delega da parte del Governo ha impedito, ancora una volta, che fosse colmato un vuoto normativo (quello relativo ai criteri da seguire per l'indicizzazione della prestazione previdenziale), ma non ha certamente scalfito il correlativo diritto dei lavoratori in mobilità.

Né sufficiente a superare questo argomento può ritenersi il riferimento (contenuto nella sentenza n.11108/01 della S.C.) al comma 13 dell'art.45 più volte citato, nella parte in cui si è stabilito che l'attuazione della delega non avrebbe dovuto "comportare oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica", visto che detto principio (a cui avrebbe dovuto attenersi il Governo), per forza di cose, non poteva che valere per il futuro e non era certo in grado di condizionare - per le prestazioni già maturate (e cioè per quelle per le quali, nonostante la previsione dell'art.7 della L.n.223/1991, non v'era stata la prevista indicizzazione) - l'attività di integrazione del giudice.