Bozza di proposta CGIL in materia di ammortizzatori sociali, contratti a contenuto formativo e formazione continua

Premessa

La proposta della CGIL in tema di ammortizzatori sociali trae origine dal dibattito politico e sindacale degli ultimi anni sull’argomento.

Assume come presupposti alcuni principi di fondo:

  1)      La salvaguardia dei diritti e della dignità del lavoratore.

Le esigenze di adattabilità produttiva, organizzativa e tecnica, di processo e di prodotto, delle imprese, posto che vadano assunte per salvaguardarne l’esistenza stessa nel quadro della competitività imposta dal mercato mondiale, devono però essere rigorosamente sottoposte a questo vincolo, dettato dalle condizioni di civiltà e di sviluppo democratico del nostro paese, ma cruciale anche per la sua competitività come sistema. Deve perciò essere posta al centro la formazione come risorsa strategica perché la competitività stessa sia fondata sull’innalzamento della qualità dei processi lavorativi anziché sull’abbassamento delle condizioni di chi lavora. La sede naturale ove garantire insieme la massima efficacia e la sopportabilità dei processi di riconversione produttiva in linea con le indicazione della Commissione Europea non può che essere quella negoziale, che deve pertanto essere promossa e valorizzata.

2)      Il criterio generale di solidarietà e di universalità.

Deve presiedere all’intervento pubblico a sostegno del reddito dei lavoratori investiti da processi economici che mettano a repentaglio il loro posto di lavoro.

3)      La responsabilità sociale dell’impresa.

Quando sia coinvolta in tali processi, le conseguenze sui suoi dipendenti delle scelte che il mercato impone di operare debbono essere assunte fino in fondo dall’impresa medesima. E’ anche la condizione perché si possa determinare il concorso del sistema pubblico nella gestione delle crisi. In questa chiave l’intervento di natura preventiva, teso a scongiurare le eccedenze di personale o a minimizzarne comunque le conseguenze attraverso una ripartizione concordata dei suoi oneri devono avere la precedenza ed essere incentivate rispetto a procedure di riduzione del danno prodotto o di sua mera registrazione.

4)      Le indicazioni della strategia europea per l’occupazione.

Va richiamata la situazione del tutto particolare del nostro paese, con due milioni di disoccupati, dei quali oltre il 60% di lunga durata. Solo un disoccupato su tre ha un sostegno al reddito, pari al 40% dell’ultima retribuzione (30% per gli stagionali che hanno maturato solo i requisiti ridotti) per un massimo di sei mesi. La spesa  media per ogni beneficiario è stata nel 1999 (ultimo dato disponibile) di lire 6.616.246 lorde. Meno del 10% dei disoccupati di lunga durata e solo un quarto dei giovani disoccupati riceve una qualche formazione professionale finanziata con fondi pubblici. Occorre dunque rafforzare il sostegno al reddito di chi perde lavoro, riducendo il divario che separa il nostro paese dai suoi partner europei, e insieme porre mano a un sistema di politiche attive degno di questo nome. Una politica dell’impiego che si rispetti deve combinare in modo appropriato politiche attive e politiche passive.

5)      Il ruolo del servizio pubblico.

E’ fondamentale per determinare sia il successo delle politiche di promozione dell’occupabilità sia la sostenibilità e l’equità sociale delle misure di sostegno al reddito. Le riforme del servizio pubblico all’impiego avviate nella passata legislatura (decentramento e conversione in direzione di politiche attive e preventive) richiedono di essere completate e adeguatamente sostenute dal punto di vista politico e finanziario. La prospettiva disegnata dall’attuale Governo attraverso il Libro Bianco va in tutt’altra direzione. L’idea che si avanza è quella di limitare il ruolo del servizio pubblico alla funzione residuale di controllo amministrativo e di affidare tutti i compiti strategici al mercato. In linea con questa filosofia di fondo gli stanziamenti per i servizi pubblici all’impiego sono stati decurtati. Sono stati tagliati i fondi stanziati per l’avvio dei centri e quelli derivanti dal risparmio di spesa per la stabilizzazione degli LSU.

Un nuovo sistema di ammortizzatori sociali. La gestione delle crisi aziendali e delle ristrutturazioni 

Partendo da queste premesse, le linee di fondo per una revisione degli strumenti di sostegno al reddito dovranno essere le seguenti.

Si dovrà giungere ad un istituto a carattere universale, destinato a tutti i lavoratori subordinati e economicamente dipendenti, indipendentemente dalla forma dell’impresa da cui dipendono ovvero con cui collaborano, con una corrispondente contribuzione generalizzata.

L’istituto deve assolvere anche a una funzione di intervento attivo e non solo di sostegno al reddito.

Deve servire, così come oggi avviene, per fronteggiare situazioni:

-         di sospensione temporanea del lavoro

-         di perdita definitiva del posto di lavoro;

determinate da:

-         motivi di mercato;

-         crisi aziendale, contingente o strutturale;

-         ristrutturazioni o riconversioni produttive.

Prioritariamente rispetto all’avvio delle procedure e come condizione per la concessione dei benefici di natura fiscale e contributiva per l’impresa, deve essere assicurata la ricerca preventiva di soluzioni alternative alla riduzione di personale:

-         riduzione e redistribuzione dell’orario e altre forme di flessibilità degli organici su base volontaria;

-         altre misure contrattate per limitare le eccedenze;

-         contratti di solidarietà (misura preventiva ma anche forma di ammortizzatore).

Il trattamento generale di sospensione dal lavoro

All’interno di queste linee guida il primo obiettivo è quello di far sì che tutto il mondo del lavoro possa usufruire di un efficace sistema di protezione del reddito a fronte di interruzioni lavorative, che non comportino cessazione del rapporto di lavoro, originate da sospensione temporanea dell’attività per ragioni di mercato o per esigenze di riorganizzazione e ristrutturazione delle imprese.

A tal fine la CGIL propone l’estensione a tutti i settori e le classi dimensionali di impresa di un sistema di integrazione del reddito alimentato dalla contribuzione obbligatoria e dalla fiscalità generale che sia basato sul modello delle casse integrazione, che hanno dimostrato una notevole validità per ammortizzare le conseguenze sia di fasi anche profonde di ristrutturazione produttiva sia di turbolenze di mercato, mantenendo le relative procedure, così da coprire tutti i casi di sospensione temporanea, senza pregiudizio delle salvaguardie attualmente in essere, anche per ciò che riguarda l’eventualità di una successione temporale dei diversi istituti.

La proposta della CGIL è che la fiscalità generale intervenga a coprire lo squilibrio di gestione tra la contribuzione generale obbligatoria a titolo di disoccupazione e la somma delle prestazioni per Cassa Integrazione e per disoccupazione fino alla misura stabilita per quest’ultima. Il contributo attualmente vigente per la disoccupazione (1,6%), da estendere ai casi fin qui esclusi, coprirà dunque l’estensione della Cassa integrazione nella misura base (pari a quella per disoccupazione) per i settori di piccola impresa che, pur versando la disoccupazione, ne erano fin qui esclusi.

Questa misura di base, a carattere universalistico, dovrà essere rafforzata nella misura, fino all’80%, e nella durata, a seconda dei casi specifici attualmente previsti per l’applicazione della Cassa Integrazione:

a)      per tutte le classi (settoriali e dimensionali) di imprese attualmente coperte dalla Cassa Integrazione trasferendo fondi e gestione nel nuovo regime, con il vincolo del pareggio tra contributi e prestazioni ma con la possibilità di alleggerire il carico contributivo; già oggi infatti le prestazioni sono inferiori ai contributi e l’attuale avanzo sarebbe inoltre destinato ad aumentare per l’intervento della fiscalità generale a copertura dell’onere relativo alla misura e alla durata base (fino, cioè, a quanto previsto per il trattamento di disoccupazione);

b)      per le categorie attualmente escluse, sulla base di accordi bilaterali attraverso i quali potranno essere istituiti, nel rispetto di norme generali di legge in merito ai requisiti essenziali delle prestazioni, i diritti da salvaguardare, gli obblighi contributivi, le modalità gestionali dei fondi e i rapporti con la finanza pubblica, i requisiti e le procedure per l’eleggibilità di benefici fiscali e contributivi per l’impresa;

c)      per l’artigianato, secondo la prassi già in vigore, su base territoriale.

La generalizzazione di questo strumento consentirà al tempo stesso il riordino, insieme con le diverse fattispecie di Cassa Integrazione, anche dei contratti di solidarietà e della mobilità, che dovranno avere anch’essi la caratteristica di strumenti di integrazione del trattamento base di sostegno al reddito - oltre che di intervento attivo - con il vincolo del pareggio di gestione tra contributi e prestazioni, con un calcolo dei contributi, per grandi settori, su base mutualistico-assicurativa in relazione alle caratteristiche specifiche del settore. La legge fisserà i criteri per l’individuazione dei settori, che dovranno essere analoghi a quelli adottati per i Fondi Formazione Continua: grandi aree  (vedi ad esempio edilizia e agricoltura), corrispondenti a differenti misure della contribuzione in essere, disaggregabili solo per via pattizia.

Si potrà prevedere un criterio di applicazione, quanto a verifica dei requisiti di eleggibilità e procedure di accesso alle prestazioni, molto snello, su base bilaterale, con verifica di parte pubblica, a posteriori, relativamente alla mera sussistenza dei requisiti di fatto, per tutte le situazioni di esubero temporaneo, causate da crisi aziendali oppure da andamenti di mercato o eventi transitori non imputabili all'imprenditore, per fondi settoriali e secondo principi che unificano le attuali norme di CIG ordinaria e straordinaria per crisi aziendale.

Una procedura differente dovrà essere prevista viceversa per tutte le situazioni nelle quali siano previste eccedenze strutturali, nonché nelle situazioni inquadrabili in piani di ristrutturazione o riconversione produttiva, anche senza previsione di eccedenze strutturali.

Per tali casi vanno previsti appositi fondi aggiuntivi a cui riconvertire le attuali gestioni di Cassa Integrazione Straordinaria e per Mobilità, cui accedere in base alle procedure oggi vigenti rafforzando gli elementi di contrattazione preventiva e di gestione sociale di impresa. Più in specifico, in tutti questi casi:

-         devono essere stati preventivamente contrattati i termini e i percorsi di rientro dalla crisi con particolare riguardo alle procedure di individuazione delle eccedenze;

-         devono essere definiti percorsi formativi di accompagnamento (azioni formative mirate, bilanci di competenze personalizzati) che sostengano la riqualificazione e la riconversione dei lavoratori al fine di evitarne l’emarginazione professionale;

-         devono essere ricercate in via prioritaria le forme di mobilità guidata (contrattata e controllata) nel caso in cui si verifichino eccedenze non altrimenti riassorbibili in seno all’impresa, con il coinvolgimento diretto di quest’ultima, chiamata a definire piani sociali per la loro gestione.

In questi casi l’intervento pubblico (a diversi livelli e in capo a diversi soggetti) è interno alla procedura di ammissione:

-         per la validazione dei percorsi formativi e di riqualificazione;

-         per l’esame dei piani aziendali;

-         per la verifica e l’accompagnamento dei piani sociali di impresa;

-         per la gestione attiva del reinserimento lavorativo degli esuberi.

Per le eccedenze che si verifichino al di fuori di percorsi contrattati non sono previsti benefici, e valgono le forme di contribuzione straordinaria per l'impresa e di rafforzamento della misura di cui sopra. Come particolarità andrebbero trattati entro quest’area di interventi i casi di procedure concorsuali.

Il trattamento generale di disoccupazione

Si pone come non più dilazionabile l’esigenza, all’interno di un principio universalistico, di rafforzare il trattamento generale di sostegno del reddito da corrispondere ai lavoratori che restino senza lavoro per i casi attualmente coperti da disoccupazione ordinaria e con requisiti ridotti, mobilità, ds agricola ordinaria e speciale e ds edile.

La misura dovrà essere portata al 60% dell’ultima retribuzione percepita, con salvaguardia della contribuzione previdenziale figurativa.

La durata dovrà essere elevata a 12 mesi con ulteriore prolungamento della contribuzione figurativa per le fasce di maggiore debolezza sul mercato del lavoro.

Beneficiari della prestazione dovranno essere, per tutte le imprese indipendentemente dalla veste giuridica (che saranno dunque soggette alla corrispondente contribuzione), sia i lavoratori subordinati (a tempo indeterminato o meno) sia quelli a diverso titolo economicamente dipendenti.

Per questi ultimi, così come per i lavoratori subordinati discontinui e in genere per quei lavoratori per i quali non fosse definibile con certezza la durata temporale della prestazione lavorativa e, di conseguenza, della sua mancanza o perdita (come in alcuni casi per i lavoratori a domicilio o i telelavoratori) occorre definire un parametro specifico di riferimento (quale il reddito percepito), nonché la previsione dei tetti della prestazione (misura e durata) e dei requisiti minimi in relazione ai periodi e all’entità dei contributi maturati.

Il finanziamento di una tale prestazione sarà assicurato dalla contribuzione generale obbligatoria per tutti i datori di lavoro (anche quelli che attualmente non versino contributi per cassa integrazione) integrata dalla fiscalità generale. Scopo dell’integrazione, come detto in precedenza, sarà quello di non aggravare il costo del lavoro, allineando la contribuzione per entrambe le evenienze (cessazione e sospensione) con l’attuale aliquota generale (1,6%) fino alla misura e alla durata base.

Ipotizzando una forma di prelievo straordinario sull’impresa in occasione dell’effettivo utilizzo (bonus/malus), se ne dovrà prevedere un inasprimento qualora l’impresa decida di non seguire una procedura contrattata, a beneficio di un rafforzamento della prestazione per i lavoratori interessati.

Il trattamento di disoccupazione sarà affiancato dall’offerta di percorsi formativi, con adeguati sostegni economici, finalizzati al reinserimento lavorativo, sia nel lavoro dipendente sia con la creazione di lavoro autonomo e cooperativo e di un bilancio di competenze a cura delle Istituzioni pubbliche.

Come norma generale va previsto un incentivo per le imprese che assumano lavoratori che beneficiano del trattamento di disoccupazione, graduato in riferimento al costo attuale del trattamento nell’ipotesi della sua durata massima, a seconda del settore e dell’evenienza specifica.

Sempre come norma generale si deve prevedere la stretta integrazione con i servizi pubblici all’impiego che devono assicurare l’offerta di percorsi formativi idonei al reinserimento lavorativo alle migliori condizioni di mercato. Ad essi spetterebbe altresì la verifica della effettiva disponibilità dei disoccupati rispetto alle proposte di reinserimento lavorativo.

La funzione dei servizi pubblici è dunque essenziale e costituisce una parte integrante della proposta di riforma degli ammortizzatori sociali nella sua organicità. Oltre che per gli aspetti fin qui delineati assume rilievo fondamentale anche per gli altri due aspetti che ne completano il quadro: l’istituzione di una forma universale di reddito di inserimento e la riforma dei contratti a causa mista.

Il sostegno di ultima istanza al reddito  

Si deve ipotizzare l’istituzione generalizzata di un intervento di sostegno al reddito che copra i casi di persistenza nella situazione di disoccupazione oltre i periodi massimi di durata previsti per gli istituti fin qui descritti oltre che di integrazione per i casi di carenza di requisiti per un sostegno al reddito sufficiente. La misura di sostegno sufficiente da corrispondere, ovvero da raggiungere mediante un integrazione individuale, dovrebbe essere commisurata al reddito esente da imposizione fiscale (ovvero a quello preso a riferimento per il Reddito Minimo di Inserimento) con forme particolari di graduazione in rapporto alla situazione del nucleo familiare nonché alla condizione, lavorativa e reddituale, dei suoi componenti adulti. Dovendo avere una funzione contemporaneamente di promozione dell’inserimento lavorativo e di inclusione sociale, come azione positiva di contrasto della povertà ma anche dell’emarginazione, questo ammortizzatore di ultima istanza potrebbe essere rivolto oltre che a quanti hanno perso il lavoro anche agli inoccupati in cerca di occupazione, per la prima volta o quale reingresso nel mercato del lavoro: quest’ultima fattispecie in particolare per la promozione del reinserimento lavorativo delle donne che si sono scoraggiate e allontanate dal mercato del lavoro.

La condizione generale deve essere la disponibilità all’inserimento lavorativo, a tempo pieno o ridotto, e l’adesione ai percorsi proposti dai servizi (comunali e/o provinciali), sia come formazione che come esperienze lavorative sussidiate, per fini di pubblica utilità.

Il reddito minimo di inserimento 

A partire dall'introduzione sperimentale del reddito minimo d'inserimento se ne deve ipotizzare la generalizzazione sul territorio nazionale sulla base delle attuali norme di accesso.

Il RMI può rappresentare uno strumento utile per l'integrazione sociale anche attraverso forme di inserimento lavorativo o attraverso l'adesione a percorsi e progetti proposti dai servizi comunali e/o provinciali (formazione, sanità, sociosanitario, ecc.)

Un'opportunità, quindi,  non solo tesa a contrastare la povertà e l'emarginazione ma a promuovere anche forme di inclusione sociale.

I contratti a causa mista

Le linee di riforma dei contratti a causa mista si possono considerare ampiamente acquisite in base al dibattito che ha portato alla formulazione della delega contenuta nel Collegato Lavoro alla Legge Finanziaria 1999 (la legge 144/99) e, per ciò che riguarda i contratti di formazione lavoro, alla risoluzione conclusiva della procedura di infrazione UE (decisione della Commissione 11 maggio 1999, 2000/128/CE) così come confermata dalla recente sentenza di rigetto del ricorso italiano della Corte di Giustizia UE (7 marzo 2002, Sesta Sezione).

I contratti di formazione lavoro vanno aboliti.

Si deve prevedere al loro posto un unico contratto a contenuto formativo per i giovani fino a 25 anni: il contratto di apprendistato, con una retribuzione più adeguata, in linea con quella attualmente prevista per i CFL, con il riconoscimento dei periodi di malattia e più in generale con vincoli normativi disegnati attorno al principio della tutela del minore.

Il contenuto formativo inoltre va opportunamente rafforzato per i giovani fino a 18 anni, in relazione all’esigenza di adempiere all’impegno di fornire la formazione d’obbligo così come stabilito dalla legge 144/99. Ciò comporta la previsione di una maggiore componente formativa esterna per l’apprendistato, onde adempiere all’obbligo formativo, escludendo la possibilità di contratti senza formazione (ammessa dalla normativa attuale sul lavoro minorile), onde evitare una concorrenza a svantaggio dell’apprendistato.

Per i contratti di apprendistato che vengono trasformati a tempo indeterminato prima del termine va mantenuta la componente formativa con i relativi sgravi contributivi.

Si deve inoltre incentivare la formazione dei tutors delle imprese essenziali per assicurare il raccordo tra formazione esterna e formazione interna.

Vanno inoltre promosse e incentivate tutte le forme di stage aziendali dei giovani per un periodo delimitato, da realizzare all’interno di progetti formativi e di orientamento, respingendo invece un’interpretazione dell’alternanza scuola-lavoro quale quella proposta da disegno di legge del Governo sulla scuola, che ipotizza l’utilizzo dei giovani nelle aziende per periodi indefiniti, senza nessuna tutela normativa e salariale, configurando così un nuovo istituto diverso dagli stage e dall’apprendistato, che per i vantaggi economici e normativi a danno dei giovani verrebbe utilizzato dalle aziende in maniera pressoché esclusiva.

Per gli adulti con maggiori difficoltà di collocamento dovrebbe essere previsto un contratto di inserimento a contenuto formativo, elevando la misura dell’incentivazione prevista in generale per l’assunzione dei titolari di interventi di sostegno al reddito, al fine di rafforzarne l’occupabilità, prevedendo a questo fine un contributo specifico dei Fondi per la Formazione Continua.

La formazione continua

Alla base dovrà esserci la capacità di sistema, così come richiesto dalle priorità strategiche del processo europeo di crescita dell’occupazione, di garantire la formazione lungo tutto l’arco della vita come un diritto per tutti i lavoratori partendo dal concreto avvio dei fondi per la formazione continua in via di costituzione tra le parti sociali per il finanziamento di piani formativi aziendali, territoriali e settoriali concordati tra le parti sociali.

I fondi dovranno essere finanziati gradualmente con l'intero 0,30% del monte salari versato dalle aziende per la formazione, elevabili fino allo 0,50% secondo il Patto del Natale '98 tra Istituzioni e forze sociali, scongiurando il rischio che una parte dei fondi, già di per sé esigui rispetto agli standard europei, vada a finanziare meccanismi automatici di incentivazione, peraltro già previsti, come sgravi automatici per le imprese che fanno formazione, dalla legge Tremonti bis.

Si dovrà inoltre promuovere e finanziare la formazione individuale anche al di fuori dei piani formativi concordati, come diritto del singolo alla acculturazione, aggiornamento e riconversione professionale, rafforzando quanto previsto dalla legge 236/93 e dalla legge 53/2000

Parallelamente si dovrà promuovere l'attuazione dei congedi formativi già previsti nei contratti nazionali (150 ore, banca delle ore ecc.) e di contrattare a livello settoriale, aziendale e territoriale ulteriori riduzioni di orario finalizzate alla formazione, incentivate con risorse pubbliche come quelle della legge 53/2000.

Quanto alle risorse del FSE gestite dalle Regioni, dovranno essere finalizzate anzitutto alla formazione per i disoccupati, per le donne e per le cosiddette fasce deboli del mercato del lavoro (immigrati, portatori di handicap, tossicodipendenti ecc.), insieme ad altre risorse specifiche, come quelle per i patti formativi territoriali e per le cosiddette lauree deboli del Sud. Si dovrà inoltre, per quanto riguarda le altre finalità del FSE (formazione iniziale dei giovani e formazione continua per gli occupati), stabilire un raccordo con i Fondi per la formazione continua gestiti dalle parti sociali e con quelli nazionali per la formazione di base e per l'apprendistato.

Una considerazione a parte dovrà essere dedicata alla formazione permanente per i lavoratori economicamente dipendenti non subordinati (c.d. atipici), per i quali rappresenta la condizione per impedire che la flessibilità si trasformi in precarietà e in emarginazione sociale e per favorire forme di flessibilità più vicine alle aspettative e alle esigenze della persona. A tal fine, il lavoratore deve poter fruire di opportunità formative sia durante il rapporto di lavoro che nei periodi di passaggio da lavoro a lavoro.

Per assicurare la fruibilità del diritto alla formazione permanente, si propone la costituzione di un Fondo per la formazione permanente dei lavoratori atipici che dovrà assicurare il diritto alla formazione attraverso un mix di interventi, che rispondano alle specificità di questo genere di rapporti di lavoro, discontinui nel tempo e fortemente diversificati per livelli e contenuti di professionalità, per finanziare assegni di formazione, ovvero un’offerta formativa individualizzata, con riconoscimento di crediti formativi, nonché prestazioni varie a sostegno dell’autoimprenditorialità.

Il finanziamento dovrà avere carattere misto (a carico del datore di lavoro e del lavoratore) con il contributo della fiscalità generale e una quota di cofinanziamento delle Regioni, prevedendo la possibilità che vi affluiscano anche risorse del FSE, attraverso la partecipazione ai programmi europei.

Per supportare una carriera che si snoda attraverso una molteplicità di datori di lavori nel tempo si deve prevedere la messa in valore delle competenze acquisite attraverso il “bilancio delle competenze” e la correlata certificazione e individuare, ai diversi livelli istituzionali, sedi integrate deputate alla programmazione e al coordinamento delle iniziative formative, al monitoraggio e alla verifica, al fine di assicurare l’integrazione tra i sistemi formativi e il raccordo con il mondo del lavoro.

Dovrà altresì essere riorganizzato il sistema di educazione degli adulti, l’unico oggi in grado di dare un’offerta pubblica e qualificata di conoscenze e di competenze per gli immigrati e per i lavoratori a bassa scolarizzazione così come di predisporre moduli per la formazione esterna degli apprendisti e per la formazione continua dei lavoratori occupati.