Note sull'emersione del lavoro nero nella legge Tremonti (dopo le modifiche della L. 73/2002)

Legge 18 ottobre 2001 n° 383 – “Primi interventi per il rilancio dell’economia”

(modificata dall'art. 21, comma 1-bis della L. 23 novembre 2001, n. 409, dall'art. 9, comma 15 della L. 28 dicembre 2001 n. 448, dall'art. 3 della L. 23 aprile 2002, n. 73 di conversione del D.L. 22 febbraio 2002, n.12)

a cura di Franco Scarpelli - associato di diritto del lavoro nell'Università di Milano Bicocca, avvocato Camera del Lavoro di Milano

Premessa.

Il provvedimento sull'emersione del lavoro nero, che subito significative (e gravi) modifiche con la legge 73/2002, presenta aspetti molto preoccupanti e criticabili, sia sotto il profilo tecnico-giuridico sia sotto quello politico.

L'impressione di una certa sottovalutazione della gravità e pericolosità della disciplina ha dunque motivato l'iniziativa della presente nota, che vuole da un lato informare sui contenuti e punti problematici della disciplina, dall'altro proporre al dibattito alcuni profili di valutazione critica e di iniziativa politica, cosi come alcune possibili iniziative di tutela dei lavoratori coinvolti.

E' opportuno evidenziare subito un nodo problematico dell'accostamento a tale novità, e il criterio qui adottato. In astratto, le politiche di emersione del lavoro nero e di superamento delle condizioni di illegalità (che comportano sempre una minore tutela dei diritti dei lavoratori, nei fatti scarsamente compensata dalle possibilità di denuncia agli enti ispettivi, di azione giudiziaria, ecc.) dovrebbero vedere il favore delle forze progressiste e delle organizzazioni sindacali. Nel caso, tuttavia, i contenuti di questa ipotesi di emersione sono fortemente criticabili e potenzialmente pregiudizievoli per i lavoratori: sotto molti aspetti - sia nel rapporto di lavoro sia sul piano previdenziale - la disciplina è fortemente squilibrata a favore del datore di lavoro; all'obiettivo di emersione dell'occupazione in nero vengono sacrificati (o minacciati di sacrificio, per i nodi interpretativi incerti) principi importanti ed essenziali aspetti di tutela del lavoratore. Inoltre, quest'ultimo è lasciato dalla legge completamente solo e alla mercé di una decisione del datore di lavoro (principale responsabile delle irregolarità, e ciò nonostante ben più favorito del lavoratore), con la sola alternativa se aderire o meno alla dichiarazione di emersione, in una situazione di sicura debolezza e senza l'assistenza né delle organizzazioni sindacali né di organi pubblici di vigilanza.

Tutto ciò induce dunque a un atteggiamento fortemente critico, che potrebbe giustificare in primo luogo l'adozione di ogni strumento (politico, di informazione, giudiziario, ecc.) idoneo a limitare al massimo il successo di questo episodio di emersione. Tale atteggiamento, ovviamente, non andrebbe disgiunto dall'assunzione di ogni iniziativa utile a tutelare quei lavoratori che comunque siano coinvolti in procedure di emersione decise dal loro datore di lavoro.

Non ci si nasconde la problematicità (anche in considerazione dell'attuale difficoltà di ottenere un'informazione corretta e precisa da parte della maggioranza dei media) di una simile posizione politica, che con certezza verrebbe attaccata come "conservatrice", "pregiudiziale opposizione che impedisce l'emersione e l'aumento dell'occupazione", ecc.

Si tratta dunque di compiere scelte politiche che non competono a questa nota. La stessa, tuttavia, è stata redatta secondo una linea di convinta critica dei caratteri della disciplina, che induce a non escludere l'opportunità di azionare i più tradizionali strumenti di iniziativa contro l'impiego irregolare di lavoratori. Molte riflessioni, in ogni caso, sono dedicate a come 'gestire' la vicenda a tutela dei lavoratori comunque coinvolti.

Contenuti della legge.

La legge prevede all'art. 1 una procedura di sostanziale sanatoria del lavoro irregolare messa a disposizione dei datori di lavoro che decidano di presentare la "dichiarazione di emersione". Il termine per la dichiarazione, già prorogato, è attualmente fissato al 30 novembre 2002. La legge 73/2002 ha poi aggiunto la possibilità di presentare un piano di "emersione progressiva" da presentare al sindaco del comune ove ha sede l'unità produttiva (vedi più innanzi).

L'emersione è assistita da consistenti incentivi sotto forma di sgravi fiscali e contributivi per il periodo successivo alla dichiarazione, nonché dalla possibilità di un favorevole concordato tributario e previdenziale per il passato (di fatto, un condono). La procedura è aperta all'adesione del lavoratore, per il quale egualmente sono previste alcune misure per l'estinzione dei propri (eventuali: vedi infra) debiti fiscali e previdenziali sul passato, nonché una limitata possibilità di ricostruzione della posizione pensionistica per i periodi di impiego in nero.

Datori di lavoro interessati.

La legge parla espressamente di “imprenditori” che abbiano fatto ricorso a lavoro irregolare. La circolare dell'Agenzia delle Entrate n. 17/E del 2002 e ora la Circolare interamministrativa (Agenzia delle Entrate e ministeri vari) n. 56/E del 20 giugno 2002 precisano che può trattarsi di ogni imprenditore, individuale o in forma societaria, ma anche di soggetti titolari di reddito di lavoro autonomo (tra cui i professionisti) che abbiano egualmente impiegato lavoratori in condizioni irregolari, così come anche enti non commerciali ma limitatamente alle attività che danno luogo a redditi d'impresa. Sono invece esclusi i datori di lavoro privati (ad esempio i datori di "colf") così come gli enti non commerciali che esercitano esclusivamente attività istituzionale. Sono parimenti esclusi lo stato e gli enti pubblici.

Lavoratori interessati.

Deve trattarsi di rapporti lavorativi che abbiano avuto inizio prima del 25 ottobre 2001.

Non è chiaro se il termine “lavoro irregolare” sia riferito al lavoro subordinato o sia esteso anche a forme di lavoro autonomo (soprattutto: alle collaborazioni coordinate e continuative); la Circolare dell'Agenzia delle Entrate esclude gli autonomi, così come i lavoratori subordinati che siano stati illegittimamente qualificati come autonomi.

La regolarizzazione può riguardare anche i lavoratori cc.dd. "grigi", ovvero assunti regolarmente ma con una parte delle prestazioni in nero.

La dichiarazione di emersione non può riguardare il lavoro irregolare prestato dallo stesso imprenditore, dal coniuge, dai figli, dagli affidati o affiliati, dai familiari partecipanti all'impresa.

Procedura e benefici per il triennio di emersione.

L'imprenditore deve effettuare la dichiarazione indicando il numero dei lavoratori interessati e il relativo costo del lavoro, calcolato in misura non inferiore ai CCNL di riferimento. La dichiarazione sarà valutata dal CIPE sentite le organizzazioni sindacali di categoria, nell'ambito dei più ampi programmi di emersione, miranti anche alla regolarizzazione sotto ogni aspetto degli insediamenti produttivi, di cui all'art. 2 della legge.

E’ importante notare come la legge non utilizzi la dicitura ormai ricorrente di individuazione dei soggetti collettivi legittimati (“sindacati comparativamente più rappresentativi”) né per indicare a quali CCNL si debba fare riferimento per il calcolo del costo del lavoro, né per identificare le organizzazioni coinvolte dal CIPE nella valutazione del programma di emersione. Questa novità sembra segnalare la volontà politica del governo di fare riferimento in modo indifferenziato a diverse sigle sindacali, a seconda delle esigenze e degli interessi in gioco, a prescindere dalla loro reale rappresentatività.

La legge prevede che il lavoratore possa scegliere se aderire alla dichiarazione di emersione, con i relativi effetti a proprio vantaggio e carico (sul punto si tornerà tra breve). In tale caso, il lavoratore deve sottoscrivere una dichiarazione in tal senso e consegnarla al datore di lavoro il quale barrerà l'apposita casella inserita nella dichiarazione di emersione.

I benefici previsti ("agevolazioni sul futuro") sono:

·            Datore di lavoro: per il 2002 e per i due anni successivi viene garantito un regime fiscale (IRPEF, IPERG) a tassazione separata, per il maggior reddito dichiarato (differenziale calcolato rispetto al 2000) e fino al triplo del costo del lavoro emerso, con aliquote forfettarie del 10, 15 e 20%. Per l'imposta regionale sulle attività produttive il vantaggio è ancora maggiore, poiché essa non è dovuta fino a concorrenza dell'intero incremento del reddito imponibile dichiarato. Sul piano contributivo vengono applicate, con le stesse modalità e sempre per tre anni, aliquote pari al 7, 9 e 11%. Infine, sui redditi di lavoro emersi il datore pagherà tassi di premio, ai fini dell'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali, ridotti nei tre anni del 75, 70 e 65%.

·            Lavoratore: per il medesimo periodo triennale viene escluso dalla contribuzione previdenziale, mentre dal punto di vista fiscale è assoggettato a un'imposta sostitutiva, con regime di tassazione separata, pari al 6, 8 e 10% per ognuno dei tre anni.

Questo regime, che a prima vista sembra tutelare entrambi i soggetti interessati, in realtà è fortemente squilibrato a favore del datore di lavoro, soprattutto se confrontato alle conseguenze che deriverebbero da un normale accertamento (eventualmente su iniziativa del lavoratore) dell'irregolarità del rapporto di lavoro subordinato. In particolare, il regime agevolato per i primi tre anni produce un accreditamento di contributi, per il lavoratore, decisamente inferiore al normale (ciò che nel sistema pensionistico contributivo si ripercuote negativamente sulla futura posizione pensionistica). In nessuna sua parte la disciplina di legge si fa carico di eliminare o attenuare tali effetti fortemente negativi sotto il profilo del pregiudizio alla posizione di 'credito' previdenziale del lavoratore.

Per quel che riguarda, invece, gli effetti della minore contribuzione su altre prestazioni previdenziali (ad es. le prestazioni minori Inps, le rendite Inail in caso di infortunio, ecc.) sembra si possa ritenere che, poiché tali prestazioni non hanno un diretto rapporto con la contribuzione o i premi versati ma sono calcolate su altri criteri (parametri retributivi, tabelle indennitarie, ecc.) non dovrebbero esservi effetti sfavorevoli al lavoratore. Sul punto, tuttavia, dovranno attendersi ulteriori prese di posizione degli enti previdenziali (anche al fine, eventualmente, di contestarne una direzione pregiudizievole per il lavoratore).

Il datore di lavoro è esentato anche da altre sanzioni connesse alle irregolarità (IVA, inizio attività, ecc.). Non è chiaro, invece, se permanga l'esposizione del datore di lavoro ad altri profili sanzionatori (disciplina delle assunzioni e del collocamento, ecc.).

L'impresa ottiene poi un ulteriore beneficio sotto il profilo normativo: il comma 4-bis dell'art.1, infatti, prevede che i lavoratori emersi sono esclusi, sia per il periodo precedente sia per il triennio 2002-2004, dal computo dei dipendenti per il calcolo delle varie soglie di applicazione delle discipline legali e contrattuali in materia di lavoro, con eccezione delle disposizioni in materia di licenziamenti individuali e collettivi (per le quali dunque tali lavoratori, ad oggi, continuano a computarsi, essendo stata rimossa durante il dibattito parlamentare questa surrettizia anticipazione delle proposte governative in materia di attenuazione della disciplina vincolistica sui licenziamenti). Rimane tuttavia assai grave l'esclusione per altri aspetti, tra i quali particolarmente rilevanti quelli relativi ai diritti sindacali. Si noti tuttavia che l'esclusione dal computo vale per i soli lavoratori che abbiano aderito al programma di emersione: quelli inclusi nella dichiarazione datoriale, ma che non abbiano aderito, devono dunque computarsi normalmente.

Il beneficio potrebbe poi crescere ulteriormente, e con aspetto particolarmente odioso, ove dovesse essere approvata la nota proposta di riforma governativa che individua i lavoratori emersi dall'irregolarità come uno dei casi di non applicazione dell'art. 18 stat. lav.

Sanatoria sul passato irregolare.

Il datore di lavoro ha la possibilità di un condono in forma di concordato fiscale e previdenziale per i periodi precedenti alla dichiarazione, pagando una imposta complessiva sostitutiva di ogni obbligo (si badi, non solo delle imposte - IRPEF, IRPEG, IRAP, IVA - ma anche dei contributi previdenziali e dei premi assicurativi per gli infortuni e le malattie professionali) dell’8 % del costo del lavoro irregolare utilizzato e dichiarato, ovvero una misura tra un terzo e un quarto dei normali oneri sociali (l'imposta è pagabile in forma rateizzata nei 24 mesi successivi senza applicazione di interessi; peraltro, ove il datore opti per il pagamento in unica soluzione è prevista una ulteriore riduzione del 25% del totale dovuto!). Come si può notare si tratta di un condono 'tombale' in piena regola, dai risvolti estremamente convenienti per il datore di lavoro.

Il comma 4 prevede la possibilità del condono degli obblighi fiscali e previdenziali anche per il lavoratore, con il pagamento di una somma di lire 200.000 (euro 103,29) per ognuno degli anni precedenti la dichiarazione di emersione che si intende regolarizzare. La legge prevede che a seguito del pagamento sia precluso ogni accertamento fiscale e previdenziale sui redditi da lavoro per gli anni regolarizzati. Anche la somma dovuta dal lavoratore può essere versata in una soluzione unica entro il 30 giugno 2002, con una ulteriore riduzione del 25%, o in 24 rate mensili senza interessi.

Questa previsione potrebbe apparire conveniente anche per il lavoratore, dato l'importo modesto della somma richiesta per la sanatoria. Così è, probabilmente, per i casi di lavoro nero con retribuzioni molto elevate, nei quali possa individuarsi un accordo connivente tra datore di lavoro e lavoratore, con spartizione dei vantaggi a danno del fisco e degli enti previdenziali. Diverse considerazioni potrebbero farsi invece per la maggioranza dei casi, nei quali l'evasione va ad esclusivo vantaggio del datore di lavoro: in tali ipotesi potrebbe sostenersi (in una eventuale controversia alternativa all'emersione) che l'obbligo di pagamento della differenza tra il nero 'netto' e il lordo debba comunque rimanere a carico del datore di lavoro. Per quanto riguarda i "debiti" previdenziali del lavoratore sul periodo irregolare, la convenienza del condono deve escludersi del tutto se si tien conto della disciplina (art.23 L. 218/1952) e degli orientamenti giurisprudenziali che imputano il debito previdenziale interamente in capo al datore di lavoro, anche per la quota normalmente dovuta dal lavoratore, nel caso di omesso versamento degli stessi entro il termine di legge (scadenza del periodo di paga).

In questa prospettiva la valutazione di convenienza per il lavoratore deve essere ridimensionata, a maggior ragione se si tiene conto del notevole pregiudizio che può derivare alla sua posizione pensionistica.

Ricostruzione della posizione pensionistica del lavoratore per gli anni irregolari.

Per quel che riguarda la posizione pensionistica relativa ai periodi di lavoro irregolare precedenti la dichiarazione, la legge consente al lavoratore di accedere alla contribuzione volontaria al fine della ricostruzione della posizione, ma con il limite della copertura di un periodo massimo di sessanta mesi (coprendone venti per ognuno dei tre anni di servizio successivi al 30 novembre 2002, di permanenza presso l'impresa: la disciplina sembra escludere tale possibilità ove il lavoratore cessi di lavorare presso quella specifica impresa, effetto che tuttavia appare assurdo e certamente da correggere in sede interpretativa).

La ricostruzione della posizione pensionistica avviene come si è detto mediante contribuzione volontaria, e quindi a carico del lavoratore (è confermato il totale esonero del datore di lavoro, che secondo la regola normale sarebbe il principale obbligato al pagamento dei contributi previdenziali, per i contributi dovuti sul periodo irregolare).

E' prevista poi un'integrazione della contribuzione versata dal lavoratore, fino a un massimo del 66% della quota che sarebbe spettata al datore di lavoro, a carico del fondo di cui all'art. 5 della legge n. 388 del 2000, e sempre che siano adottati appositi decreti dei Ministeri competenti. Si tratta del fondo già previsto dalla legge finanziaria per il 2001 al quale affluiscono le somme ricavate dai provvedimenti per favorire l'emersione, per la finalità della riduzione generale delle imposte gravanti sul reddito d'impresa.

Il comma 8° della legge prevede che il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con quello del lavoro, determini la misura del trattamento previdenziale relativa ai periodi oggetto della dichiarazione di emersione, "senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica": sembra quindi esclusa qualsiasi possibilità di ricostruzione figurativa per tali periodi, per i quali il lavoratore avrà inevitabilmente minori versamenti destinati, secondo le regole del sistema contributivo, a determinare futuri pregiudizi sulle prestazioni pensionistiche.

Attenzione: la disposizione ora descritta relativa alla ricostruzione della posizione pensionistica, per i periodi pregressi, sembra riguardare solo il lavoratore che abbia aderito alla procedura. Si pone dunque un problema interpretativo molto rilevante per il lavoratore che non aderisca, che sarà affrontato tra breve.

Effetti sui rapporti di lavoro (le gravi novità della legge 73/2002).

La disciplina in analisi, come noto, ha ottenuto in prima battuta scarsissimi effetti, testimoniati dall'irrisorio numero di dichiarazioni di emersione presentate. Da alcune voci del mondo imprenditoriale, tra l'altro, si era 'lamentato' il fatto che con l'emersione il datore di lavoro si esponesse alle rivendicazioni del lavoratore con riferimento ai diritti violati nel periodo nero, chiedendo dunque al legislatore di favorire l'impresa anche sotto questo profilo. Il Governo, accentuando il segno gravemente squilibrato della disciplina, è immediatamente intervenuto nel senso desiderato, inserendo il comma 4-bis all'art.1 che disciplina gli effetti dell'emersione sul rapporto di lavoro: effetti che tuttavia si producono soltanto per i lavoratori che espressamente aderiscono al programma di emersione.

Oltre all'aspetto già esaminato dell'esclusione di tali lavoratori dal computo delle soglie numeriche dei dipendenti dell'impresa, la norma dispone ora che l'adesione del lavoratore al programma di emersione, "tramite sottoscrizione di specifico atto di conciliazione, ha efficacia novativa del rapporto di lavoro emerso con effetto dalla data di presentazione della dichiarazione di emersione e produce, relativamente ai diritti di natura retributiva e risarcitoria per il periodo pregresso, gli effetti conciliativi ai sensi degli articoli 410 e 411 del codice di procedura civile", La disposizione aggiunge che dalla stessa data, cioè dalla novazione del rapporto, si applicano gli istituti economici e normativi previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro di riferimento.

E' evidente nella disposizione l'intenzione di fare tabula rasa di ogni diritto e pretesa del lavoratore sul periodo passato, ma la formulazione utilizzata solleva più di un dubbio e apre problemi interpretativi e applicativi di notevole rilievo. Premettendo che, in linea generale, tale disposizione conferma l'idea che per il lavoratore sia più conveniente rifiutare radicalmente l'adesione all'emersione, deve comunque rifiutarsi qualsiasi lettura che produca automaticamente, e a prescindere dalla volontà delle parti, gli effetti estintivi dei diritti del lavoratore. Infatti, se non è chiaro in cosa consista lo "specifico atto di conciliazione", quale debba essere il suo contenuto, in quale sede debba stipularsi, pare indubbio che tale atto non possa coincidere con la mera adesione all'emersione; dovrà dunque trattarsi di un vero e proprio atto di transazione, che chiarisca su quali effetti interviene l'accordo conciliativo (potendone in teoria lasciare altri all'esterno, e dunque suscettibili di successive azioni da parte del lavoratore); a tale atto, inoltre, saranno applicabili le regole generali in materia di validità ed efficacia della transazione.

La questione è grave e delicata, potendo coinvolgere anche diritti di particolare rilievo: si pensi non tanto o non solo a diritti connessi ai trattamenti economici e normativi, ma ad esempio a diritti risarcitori connessi ad eventuali infortuni o malattie professionali imputabili a responsabilità del datore di lavoro per inosservanza delle normative a tutela della salute. E' del tutto inammissibile l'ipotesi che simili diritti possano essere travolti semplicemente in forza dell'ambiguo disposto legislativo, né che gli stessi possano essere oggetto di transazioni meramente individuali: dovrà dunque prodursi il massimo sforzo interpretativo, anche eventualmente sollevando profili di illegittimità costituzionale, ad evitare interpretazioni così pregiudizievoli della disciplina.

Egualmente imperscrutabile, sul piano tecnico, è il riferimento agli "effetti conciliativi" ai sensi degli articoli 410 e 411 c.p.c., poiché tali norme disciplinano sedi e procedure delle conciliazioni, e non gli effetti di queste (se non quello specifico della esecutività del verbale di conciliazione). Se il legislatore aveva in mente (e se così fosse, dovrebbe ritenersi gravissimo) l'estensione all'atto di conciliazione, anche stipulato in forma di scrittura privata, dell'effetto di non impugnabilità di cui all'ultimo comma dell'art.2113 cod. civ., avrebbe dovuto far riferimento a quest'ultimo: tale effetto potrà prodursi, dunque, soltanto ove lo specifico atto conciliativo sull'emersione sia stipulato effettivamente in sede di commissione di conciliazione amministrativa o sindacale.

La disposizione è invece più chiara quanto all'effetto novativo del rapporto di lavoro, coincidente con la data di presentazione della dichiarazione di emersione. In sostanza in tale data prende avvio un nuovo rapporto di lavoro, con l'ulteriore effetto pregiudizievole per il lavoratore (sembrerebbe) della impossibilità di computare il periodo irregolare ai fini dell'anzianità di servizio, rilevante per molti istituti legali e contrattuali. L'effetto novativo del rapporto tuttavia, è bene sottolinearlo, si produce soltanto alla duplice condizione dell'adesione del lavoratore all'emersione e della stipulazione dello specifico atto di conciliazione.

Piani di contrasto dell'economia sommersa e inasprimento delle sanzioni.

L'art. 1 prevede infine un piano di intervento straordinario, operativo dal 6 maggio 2002, finalizzato ad accertare e contrastare l’economia sommersa. Il piano dovrà essere definito dal Comitato interministeriale di programmazione economica, e dovrà individuare le priorità di intervento dei organi di vigilanza del settore.

Va ancora segnalato che l'art. 3, 3° comma, del d.l. 12/2002, come convertito dalla L. 73/2002 ha stabilito che, ferma restando l'applicazione delle sanzioni previste, l'impiego irregolare di lavoratori dipendenti (non risultanti dalle scritture obbligatorie) è punito anche con una sanzione amministrativa dal 200 al 400 % dell'importo, per ogni lavoratore, del costo del lavoro calcolato sulla base dei contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la data di constatazione della violazione. Parrebbe trattarsi, dunque, di un notevole inasprimento delle sanzioni per l'utilizzo di lavoratori in nero.

L'emersione progressiva (art. 1-bis).

La legge 73/2002 ha aggiunto alla precedente disciplina una forma alternativa di emersione, mediante presentazione al sindaco del comune ove ha sede l'unità produttiva di un piano di regolarizzazione progressiva a seguito del quale, una volta ottenuta l'approvazione del sindaco, dovrà essere presentata la normale dichiarazione di emersione che produrrà gli effetti già analizzati. La regolarizzazione progressiva riguarda gli obblighi diversi da quelli fiscali e contributivi (oggetto della disciplina sulla dichiarazione di emersione), e in particolare:

·         progressivo adeguamento agli obblighi previsti dalla normativa vigente per l'esercizio dell'attività produttiva, da effettuare nell'arco di 18 mesi, prorogabile a 24;

·         progressivo adeguamento agli obblighi previsti dai contratti collettivi nazionali in materia di trattamento economico, nell'arco di un periodo massimo di tre anni.

Il piano può essere presentato anche in forma anonima (sic!), tramite associazioni datoriali o professionisti, mentre la successiva dichiarazione di emersione dovrà necessariamente essere nominativa: in tal modo, di fatto, la legge ammette che l'imprenditore irregolare possa valutare la convenienza del piano approvato dal sindaco e delle eventuali modifiche e decidere di rimanere in situazione irregolare!

Il sindaco entro 45 giorni deve approvare il piano, previe eventuali modifiche concordate con l'interessato (o con le associazioni e i professionisti, se presentato in forma anonima), ovvero respingerlo. Deve ritenersi, dati la formulazione della norma e i principi generali in materia, che un mancato provvedimento del sindaco non produca alcun effetto (né silenzio-assenso, né silenzio-rifiuto), potendo semmai l'interessato attivare gli strumenti del procedimento amministrativo per provocare un'effettiva decisione (ciò che, nei tempi previsti dalla legge, appare assai difficile).

Solo per il caso in cui il piano di emersione preveda il progressivo adeguamento agli obblighi dei contratti collettivi, il sindaco è tenuto a sottoporre la questione al parere (non si dice se vincolante, ma parrebbe logico sia così) della commissione provinciale o regionale sul lavoro irregolare costituita ai sensi dell'art. 78 L. 448/1998 (la quale vede la partecipazione anche di rappresentanti delle parti sociali): ancora una volta, dunque, il ruolo delle organizzazioni sindacali dei lavoratori - a differenza di quanto avveniva nelle precedenti discipline dell'emersione - è del tutto marginale (anche perché, data la composizione della commissione, l'eventuale parere favorevole al piano potrebbe essere adottato contro l'opinione dei rappresentanti dei sindacati dei lavoratori).

Al di là della procedura piuttosto farraginosa (ciò che può farne diagnosticare un possibile insuccesso nell'applicazione pratica), appare assai discutibile il coinvolgimento nella procedura di emersione, in un ruolo così centrale, di un organo di carattere politico e non strettamente competente in materia di lavoro come il sindaco del Comune, con l'evidente rischio, tra l'altro, dell'adozione di politiche più o meno restrittive da comune a comune a seconda dell'orientamento della maggioranza politica o dei rapporti tra sindaco e imprenditori coinvolti. Il ruolo degli enti locali potrebbe ben essere assai rilevante, come hanno dimostrato alcune esperienze della contrattazione e dei patti territoriali di riallineamento, ma appunto nell'ambito di politiche concertative a livello locale, caratterizzate da una forte iniziativa e partecipazione delle parti sociali così come da una programmazione generale, per settori o aree produttive (e non atomistica per singola impresa); appare assai più dubbia e criticabile, invece, una soluzione che assegna al solo sindaco un ruolo così centrale e delicato.

* * *

Valutazioni politiche e di politica del diritto. Questioni di legittimità costituzionale e di contrasto col diritto comunitario.

La disciplina descritta può essere oggetto di molte valutazioni di carattere politico, oltre quelle già accennate, prevalentemente a carattere critico. Scontata la loro opinabilità, possono indicarsi sinteticamente come segue.

Carattere generalizzato e indiscriminato dell'intervento.

L'emersione dell'economia sommersa è obiettivo già ampiamente praticato nella legislazione degli ultimi anni: questa tuttavia si basava sul carattere territoriale degli interventi e sul ruolo essenziale delle parti sociali, con i cosiddetti “contratti di riallineamento”: mediante tali accordi le parti sociali avevano condiviso l’idea che fosse necessario garantire una sorta di “aiuto” ai datori di lavoro per incentivare la regolarizzazione dei rapporti di lavoro in nero e consentire l’emersione di una fetta consistente di economia. La metodologia utilizzata nei contratti di riallineamento prevedeva accordi tra le parti coinvolte (aziende, sindacati, lavoratori, pubblica amministrazione) che venivano definiti alla luce delle singole specificità territoriali. Nella sostanza le parti si impegnavano reciprocamente a rinunciare parzialmente ai diritti derivanti dalle norme di legge o contratto, in funzione di una regolarizzazione del lavoro e della relativa attività economica sommersa.

L'attuale disciplina, al contrario, interviene in modo generalizzato e indistinto, garantendo agli imprenditori che abbiano utilizzato lavoratori “in nero” la piena sanatoria della propria posizione e ponendoli addirittura nella condizione di beneficiare di sgravi fiscali e contributivi per i successivi tre anni.

Gestione "individualizzata" dell'emersione e squilibrio a favore dell'imprenditore.

Un aspetto molto discutibile dell'emersione, anche nel confronto con le esperienze degli anni precedenti, riguarda l'equilibrio delle posizioni delle parti nel rapporto e la sostanziale eliminazione del ruolo sindacale di indirizzo, regolazione e verifica delle procedure di emersione.

La procedura di emersione è tutta affidata al ruolo decisionale e di iniziativa del datore di lavoro, con un marginale e ineffettivo spazio di decisione del lavoratore sul solo aspetto della sua adesione.

In primo luogo va rilevato che il lavoratore in nero, a differenza del datore di lavoro, non ha alcuna possibilità di promuovere l'emersione. In caso di indisponibilità dell'imprenditore può attivare i classici strumenti di denuncia della situazione irregolare; in tal modo tuttavia si 'autodenuncia' anch'egli e si espone a eventuali sanzioni fiscali (salva la possibilità sopra accennata, ma oggettivamente incerta, di sostenere l'esclusiva responsabilità del datore di lavoro - sostituto d'imposta). L'imprenditore, invece, può oggi sanare la propria posizione indipendentemente dal consenso del lavoratore; ove quest'ultimo non aderisca, l'emersione equivale a denuncia dello stesso lavoratore il quale, a differenza dell'imprenditore che condona interamente la propria posizione, rimane esposto a eventuali accertamenti e sanzioni.

Nella gran parte dei casi, dunque, il meccanismo di emersione riprodurrà in maniera accentuata lo squilibrio di potere contrattuale tra imprenditore e lavoratore, aggravato dal rischio di esposizione alle conseguenze ora evidenziate.

Sul piano degli effetti la disciplina prevede, come si è visto, un regime estremamente favorevole per il datore di lavoro, tanto per il periodo irregolare (sanatoria 'tombale' a costi bassissimi) quanto per il primo triennio di emersione.

L'apparente e discutibile convenienza per il lavoratore (sul piano della 'sanatoria' per il passato, nonché l'esclusione dalla contribuzione previdenziale e la previsione di aliquote fiscali favorevoli per il triennio di emersione) è tuttavia gravemente compensata dal pregiudizio sul piano della ricostruzione contributiva sul passato (che, a differenza di ciò che avviene in una normale denuncia di irregolarità, può avvenire solo parzialmente e a costi distribuiti tra il lavoratore e la collettività, mentre è a costo zero per l'imprenditore irregolare, principale responsabile della stessa irregolarità) e dal pregiudizio contributivo per il triennio successivo con inevitabili effetti negativi sul futuro trattamento pensionistico.

Infine, il meccanismo espone il lavoratore a una posizione di debolezza e 'ricatto' anche con riguardo alla possibilità di agire per il recupero di crediti o danni sul periodo irregolare: infatti, l'unico potenziale vantaggio della dichiarazione di emersione (il valore sostanzialmente confessorio dell'irregolarità, utilizzabile dal lavoratore per agire a tutela dei diritti sul piano contrattuale) è quasi inevitabilmente destinato ad essere annullato dalla (probabile) forzata adesione all'emersione e dalla (probabile) stipulazione di uno "specifico atto di concliazione" favorevole al datore di lavoro: proprio su questo terreno emerge, con ancora maggiore evidenza, il carattere fortemente negativo di una disciplina che lascia completamente solo il lavoratore, nella maggior parte dei casi incapace di resistere a richieste dell'impresa che subordineranno la regolarizzazione alla rinuncia a diritti e legittime pretese. Su questo punto assai rilevante si tornerà tra breve.

Grave alterazione delle regole di corretta concorrenza. Accentuazione dei privilegi per i datori di lavoro disonesti a danno degli imprenditori corretti.

L'attuale procedura di emersione ha contenuti egualmente criticabili se guardata dal punto di vista dei rapporti tra economia legale e illegale, e dei modelli di comportamento proposti agli imprenditori.

I precedenti meccanismi di emersione si fondavano per lo più sul parziale abbattimento del costo del lavoro per il periodo successivo all'emersione. L'attuale prevede benefici ben più consistenti, sommando la sanatoria sul passato con i benefici sul primo triennio di emersione, che a loro volta sono costituiti da un favorevole regime fiscale sul reddito di impresa applicabile fino a concorrenza del triplo del valore del costo del lavoro emerso e da oneri contributivi e assicurativi decisamente inferiori a quelli ordinari. I vantaggi concorrenziali rispetto agli imprenditori che sono stati e rimangono nella legalità sono dunque evidenti.

Deve considerarsi assai grave che tali vantaggi siano attribuiti indiscriminatamente, senza tenere conto della realtà territoriale (la quale, anche in relazione alle condizioni locali dell'economia, delle infrastrutture, dell'efficacia amministrativa, ecc., può talvolta giustificare agevolazioni e vantaggi quale compensazione di condizioni iniziali sfavorevoli, che possono aver reso l'irregolarità una scelta di sopravvivenza). Come è stato sottolineato da esperti della materia, l'attuale disciplina dell'emersione appare conveniente soprattutto per gli imprenditori del nord-Italia e delle aree economicamente più avanzate (laddove, per vari motivi, le imprese delle aree più svantaggiate potrebbero trovare tuttora preferibile il ricorso alle precedenti discipline, ovvero fingere di effettuare nuove assunzioni per godere degli sgravi contributivi totali e dei crediti di imposta previsti da altre discipline).

In sostanza, la disciplina attuale va valutata tenendo conto del suo impatto, ad esempio, sulla concorrenza tra due imprese industriali di media-piccola dimensione del medesimo territorio, una regolare ed una che fa ricorso al lavoro nero o grigio. La seconda, dopo aver goduto di notevole vantaggio concorrenziale nel periodo di irregolarità (costituito sia dai minori costi sia da vantaggi indiretti, come quello di sottrarre alla prima, più facilmente, la manodopera specializzata difficile da reperire sul mercato, alla quale poteva offrire più elevati guadagni in nero) può eliminare i rischi dell'accertamento e delle sanzioni ed usufruire di un triennio regolare a condizioni concorrenziali nuovamente assai vantaggiose.

Vi è infine un aspetto della disciplina poco sottolineato ma che, nella prospettiva qui analizzata, assume un valore simbolico di grande rilievo (una vera e propria "beffa" per i datori di lavoro onesti).

Come si è visto, la ricostruzione della posizione contributiva del lavoratore per il periodo di lavoro irregolare avviene a costo zero per l'imprenditore, mediante contribuzione volontaria parzialmente integrata a carico del fondo di cui all'art. 5 della legge n. 388 del 2000. L'onere finanziario viene così posto a carico di quel fondo che, nella logica della legge finanziaria per il 2001, avrebbe dovuto utilizzare tutte le somme ricavate dalle emersioni per la finalità della riduzione generale delle imposte gravanti sul reddito d'impresa, e dunque con finalità perequativa nei confronti degli imprenditori onesti. Una parte di questi fondi vengono ora deviati, dunque, a danno della situazione generale delle imprese, per coprire i costi che vengono condonati al datore di lavoro che si è avvantaggiato dell'irregolarità!

Sotto i profili qui segnalati, il Ministro Tremonti nel dare il nome al provvedimento sembra presentarsi come un Robin Hood alla rovescia: "rubare agli onesti per dare agli imprenditori disonesti".

Profili di contrasto col diritto comunitario.

Le considerazioni ora svolte inducono a sollevare almeno il dubbio di un contrasto del provvedimento sull'emersione con il divieto comunitario di aiuti di stato alle imprese, diretto a tutelare la libertà di concorrenza tra le imprese dei diversi paesi dell'Unione europea. Infatti, se formalmente le misure assunte possono apparire di carattere generale e rivolte a tutte le imprese in condizioni di irregolarità, a prescindere dalla loro nazionalità, potrebbe ritenersi che in concreto la disciplina crei un vantaggio per le imprese già operanti sul territorio e istituisca un correlativo svantaggio (e barriera d'accesso) per eventuali imprese estere che in un dato momento vogliano misurarsi sul mercato italiano, le quali (al pari delle imprese interne che hanno sempre rispettato la legalità) non usufruiscono del regime agevolato, fiscale e previdenziale, per il triennio di emersione, né hanno alcuna possibilità di adeguarsi alla condizione degli imprenditori avvantaggiati (condizione peraltro derivante da una violazione delle regole legali!).

Profili di illegittimità costituzionale.

Diversi punti della disciplina dovranno essere approfonditi anche sotto il profilo degli eventuali profili di illegittimità costituzionale (da sollevare in eventuali controversie tra lavoratore e datore di lavoro o tra lavoratore ed enti previdenziali).

In via di mero spunto, si pone un problema di violazione del principio di eguaglianza, in relazione al citato squilibrio di condizioni (e rilevanza della volontà) tra datore di lavoro e lavoratore.

Il profilo più rilevante, tuttavia, sembra essere quello della violazione dell'art. 38 Cost. - diritto del lavoratore al sistema di previdenza obbligatoria - nella parte della disciplina che esclude o riduce la possibilità di ricondurre a periodi di effettivo lavoro una piena contribuzione previdenziale e il correlato diritto alle prestazioni, con sostanziale esonero del datore di lavoro dalla contribuzione evasa nel passato. Tale profilo, già rilevante per il lavoratore che aderisce all'emersione, potrebbe porsi a maggior ragione per il lavoratore che non vi aderisca (ove debba passare un'interpretazione della disciplina che escluda comunque il suo diritto all'accreditamento pieno dei contributi per il periodo in nero: vedi tra breve).

Possibili profili di tutela dei lavoratori.

Sulla base di quanto osservato, si sottopongono alla discussione le seguenti ipotesi di iniziativa politico-sindacale e di tutela dei lavoratori.

Informazione e tutela dei lavoratori interessati.

Dato il grande rilievo al provvedimento attribuito anche dall'informazione (si veda Il Sole 24 ore), e i notevoli caratteri di convenienza, si può immaginare che - soprattutto dopo le descritte modifiche della disciplina, dirette ad aumentarne l'appetibilità per gli imprenditori - nei prossimi mesi verranno presentate numerose dichiarazioni di emersione del lavoro nero o grigio, che coinvolgeranno pertanto i singoli lavoratori utilizzati irregolarmente. A questi lavoratori, inoltre, verrà certamente chiesta (meglio: imposta) la stipulazione di atti di transazione 'tombale' diretti a eliminare ogni profilo di contenzioso relativo ai diritto sorgenti dal rapporto di lavoro per il periodo irregolare.

L'accesso alla procedura di emersione, infatti, ha alcuni effetti anche sul piano dei rapporti contrattuali tra datore di lavoro e lavoratore (che rimangono estranei ai rapporti con gli enti impositivi disciplinati direttamente dalla legge). In caso di non adesione del lavoratore, la dichiarazione di emersione presentata dal datore di lavoro potrebbe certamente essere utilizzata come prova della sussistenza del rapporto di lavoro al fine della domanda di eventuali differenze retributive (anche oltre i minimi contrattuali utilizzati per il calcolo del costo del lavoro ai fini della regolarizzazione), del trattamento di fine rapporto, ecc.

Per evitare tali conseguenze, ci si deve attendere che i datori di lavoro che intendono procedere alla dichiarazione di emersione chiedano al lavoratore di rinunciare a eventuali pretese per il periodo pregresso (avvalendosi della posizione di forza derivante dalla condizione di irregolarità e di relativo facile licenziamento, nonché dell'offerta di regolarizzazione) e, anche grazie all'indicazione proveniente dalla stessa legge, chiedano di farlo in una delle sedi "protette" di cui all'art. 2113, 4° comma (conciliazione in sede amministrativa, sindacale, giudiziale).

Una simile prospettiva potrebbe anche essere valutata conveniente dal lavoratore, purché tale valutazione avvenga in un contesto in cui lo stesso sia debitamente informato dei propri diritti e assistito nella formazione della propria volontà, e ottenga un giusto corrispettivo della rinuncia eventualmente prestata.

Gli aspetti ora evidenziati si aggiungono al problema, di carattere generale, di informazione dei lavoratori su contenuti, modalità, convenienze, svantaggi e rischi della regolarizzazione.

Sarebbe quanto mai opportuna, pertanto, una campagna di informazione diretta ai lavoratori (eventualmente anche mediante forme varie di pubblicità mediatica) comprensiva dell'offerta dei servizi di assistenza, tramite i propri servizi vertenziali e legali, in occasione dell'emersione.

A tal fine, oltre a predisporre adeguatamente le indicazioni tecniche da fornire ai lavoratori che chiedano assistenza, dovrà probabilmente essere sciolto il nodo dell'indirizzo politico cui ispirare tale attività, e in particolare se veicolare un messaggio favorevole o contrario all'adesione del lavoratore alla proposta di emersione ricevuta dal datore di lavoro.

Se in linea generale, come si è detto, il provvedimento merita di essere avversato, il consiglio al singolo lavoratore potrà essere dato, ovviamente, solo a seguito di una valutazione caso per caso (che comporta necessariamente, se compiuta in sede di strutture vertenziali, anche il coinvolgimento di un Legale di riferimento ed, eventualmente, dei tecnici del patronato Inca per gli aspetti previdenziali).

Tutela dei lavoratori che aderiscano all'emersione.

Nell'ipotesi in cui l'adesione all'emersione sia la sola o la più opportuna scelta, è necessario che - nei limiti del possibile - il lavoratore sia incoraggiato e sostenuto nella richiesta di massimizzazione della propria tutela e riduzione del vantaggio ottenuto dal datore di lavoro emergente. Tale obiettivo può essere perseguito in due direzioni:

a) aderire alla dichiarazione di emersione ma evitare o rifiutare nell'immediato la stipulazione dell'atto di conciliazione/transazione sui diritti derivanti dal rapporto di lavoro irregolare; in tal caso, come accennato, la dichiarazione di emersione potrà essere utilizzata proprio per fondare future azioni di recupero di crediti o altro; in particolare, tenendo conto dei pregiudizi alla ricostruzione della posizione contributiva sopra descritti, va valutata la possibilità di agire nei confronti del datore di lavoro per il danno previdenziale ex art. 2116 cod. civ., per la parte che le regole su richiamate non abbiano consentito di regolarizzare;

b) aderire alla dichiarazione di emersione e ad una contemporanea conciliazione/transazione; in questo caso l'assistenza comporta un'attenta analisi delle ragioni di credito e di diritto del lavoratore sul periodo irregolare; inoltre, si ritiene opportuno pretendere che il datore di lavoro si faccia carico quanto meno degli oneri per la contribuzione volontaria che il lavoratore deve sopportare per la ricostruzione della propria posizione pensionistica. Si può ipotizzare, altresì, qualche spazio per chiedere un impegno di stabilità del rapporto in relazione a tutto il triennio del periodo di emersione.

Il lavoratore dovrà essere consigliato e assistito, ovviamente, anche nel rapporto con gli enti previdenziali, al fine di accedere alle (scarse) possibilità di tutela previste dalla legge (in particolare: parziale ricostruzione della posizione contributiva per il passato).

Dovrà inoltre valutarsi la possibilità - incerta sul piano interpretativo, ma da non escludersi a priori - che tali lavoratori possano comunque proporre la domanda di costituzione della rendita vitalizia ai sensi dell'art. 13 L. 1338/1962, per la quota di (futura) pensione irrimediabilmente persa a causa della parte di contributi omessi.

Tutela dei lavoratori che non aderiscano all'emersione.

Al lavoratore che, per sua scelta o per consiglio degli uffici vertenze e dei legali, non aderisca al programma di emersione, deve essere offerta la più attenta assistenza per la rivendicazione dei propri diritti nei confronti sia del datore di lavoro sia degli enti previdenziali.

Nei confronti dell'imprenditore la problematica è la medesima che si pone in ogni situazione di denuncia di situazioni irregolari (anzi, come si è detto, col vantaggio di poter utilizzare la dichiarazione di emersione come prova della sussistenza del rapporto di lavoro) e non è necessario particolare approfondimento.

Qualche problema, invece, può sorgere per i rapporti tra lavoratore ed enti previdenziali. Come si è accennato, la norma (assai limitante) relativa alla ricostruzione della posizione contributiva per i periodi pregressi all'emersione sembra far riferimento al solo lavoratore che aderisca all'emersione. In linea teorica, dunque, il lavoratore che rifiuti la propria adesione dovrebbe poter invocare nei confronti dell'ente previdenziale il principio di automaticità delle prestazioni ex art. 2116 (il quale scarica sull'ente previdenziale l'onere di recuperare i contributi, cosa che nel caso non sarà possibile a causa dell'intervenuta sanatoria, che tuttavia, se non vi è stata adesione del lavoratore, non dovrebbe potergli essere opposta).

Sul punto la disciplina lascia aperto un consistente dubbio interpretativo. L'ipotesi ora avanzata solleva con evidenza un problema di copertura finanziaria del provvedimento (il quale in sostanza ammetterebbe l'ipotesi di un debito di prestazioni degli enti previdenziali eliminando la possibilità di un proporzionale recupero di risorse tramite accertamento dei contributi dovuti). Gli enti previdenziali potrebbero sostenere che la legge contiene una disciplina speciale idonea a derogare al principio di automaticità del codice civile, in particolare richiamando la disposizione dell'art. 1, comma 8°, secondo la quale il Ministro dell'economia dovrà fissare "la misura del trattamento previdenziale relativa ai periodi oggetto della dichiarazione di emersione in proporzione alle quote contributive versate, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica" (disposizione che non si comprende se abbia valore generale o faccia riferimento al solo caso della domanda di ricostruzione della posizione pensionistica avanzata dal lavoratore che ha aderito alla procedura). Ove prevalesse tale seconda interpretazioni, tuttavia, potrebbe sollevarsi a maggior ragione la questione di legittimità costituzionale per contrasto con l'art. 38 Cost., sopra accennata.

Iniziative dirette a evitare abusi.

Ovviamente solo una parte dei lavoratori interessati potranno essere assistiti nella fase di decisione e valutazione della dichiarazione di emersione. In molti casi è concreto il rischio che il lavoratore sia forzato ad una transazione di scarsissima convenienza (e che aumenta la convenienza del datore di lavoro), probabilmente in sedi conciliative che talvolta, per burocratismi o per il notevole carico di lavoro, non esercitano una funzione di reale controllo sulla genuinità e consapevolezza della manifestazione di volontà negoziale e rinuncia del lavoratore.

Le iniziative di contrasto a simili derive, che si propongono, sono più d'una:

a) allertare al massimo l'attenzione dei funzionari sindacali presenti nelle commissioni di conciliazione amministrativa e sindacale;

b) adottare specifiche misure di prevenzione di abusi, se possibile d'intesa tra le organizzazioni sindacali, le associazioni dei datori di lavoro e i Responsabili delle Direzioni Provinciali del Lavoro;

c) in particolare, per le conciliazioni in sede sindacale, potrebbe valutarsi la disponibilità delle parti sociali a regolare con appositi accordi collettivi territoriali le procedure e i contenuti minimali delle transazioni, sia a tutela dei lavoratori sia a tutela della concorrenza tra imprese del medesimo settore;

d) per le conciliazioni in sede amministrativa, sarebbe opportuno che ogni qual volta ci si trovi innanzi a una transazione su periodi di lavoro irregolare la Commissione accerti se il lavoratore è stato assistito, nella fase precedente alla transazione, da una organizzazione sindacale o da un legale di propria fiducia (qualora entrambe le parti si presentino assistite da un legale, sarebbe altresì opportuno chiedere al legale del lavoratore che dichiari di non appartenere allo stesso Studio del legale del datore di lavoro). Se ciò non è avvenuto, la Commissione di conciliazione dovrebbe sempre rinviare l'udienza, invitando formalmente il lavoratore a rivolgersi ad un'organizzazione sindacale o ad un professionista a sua scelta; tali modalità di gestione potrebbero essere oggetto di iniziativa e proposta presso le singole Direzioni provinciali;

e) assumere iniziative di informazione e sensibilizzazione anche nei confronti dei giudici del lavoro, avanti i quali potrebbero essere portate cause costruite ad hoc per fare una transazione di carattere generale.

Tutela (ex post) dei lavoratori che abbiano aderito all'emersione e all'atto di transazione senza assistenza sindacale.

Per l'ipotesi in cui la transazione venga comunque sottoscritta e soltanto successivamente il lavoratore chieda assistenza, dovranno valutarsi le possibilità di impugnazione dell'accordo (ipotesi ovviamente molto difficile, da studiare caso per caso).

La prospettiva appare ancora più complessa a seguito delle illustrate modifiche apportate dalla legge 73/2002. Richiamando quanto sopra illustrato, va sottolineata la necessità di un'attenta analisi del caso singolo alla ricerca di ogni possibile profilo di impugnazione dell'accordo o comunque di proposizione di azioni a tutela di specifici diritti (ad esempio in relazione alla violazione di norme imperative di legge), anche eventualmente prospettando profili di illegittimità costituzionale. In ogni caso, dovrà sostenersi l'impugnabilità delle rinunce e transazioni contenute nell'atto di conciliazione, ove lo stesso non sia stato posto in sede protetta (conciliazione sindacale o amministrativa); con riguardo agli accordi posti in essere in sede protetta, potrà valutarsi il corretto svolgimento della procedura conciliativa (che deve vedere un'effettiva attività di 'assistenza' dell'autonomia individuale del lavoratore), in mancanza del quale potranno considerarsi azioni di impugnazione dell'atto o di responsabilità degli stessi conciliatori.

Infine, sotto il profilo risarcitorio, sussistendo violazione di discipline imperative la cui osservanza incombe sui responsabili aziendali potrà valutarsi la percorribilità di azioni di responsabilità ex artt. 2043 e 2395 cod. civ. nei confronti degli amministratori (dato che normalmente la transazione sarà stata sottoscritta solo nei confronti della persona giuridica, non implicando rinuncia verso gli amministratori).

Iniziativa politica e contrattuale nei confronti del mondo imprenditoriale.

Le considerazione sopra svolte, in relazione alla alterazione delle regole di concorrenza, propongono l'opportunità di una iniziativa di carattere politico nei confronti del mondo imprenditoriale (sia associazioni sia singole imprese), in particolare nei confronti di quella parte dello stesso mondo che sceglie (o è costretto da vari fattori) di operare nella legalità.

La critica al modello di comportamento implicitamente favorito dalla legge sull'emersione può essere un tassello di un più complessivo confronto sui modelli di gestione dell'economia, della competizione, dei problemi sociali, ecc., così come risultanti anche da altri provvedimenti o proposte di provvedimenti (leggi: libro bianco, disegno di legge delega, ecc.).

Il modello del governo di centro-destra si fonda con evidenza sull'abbassamento della soglia di legalità, sulla riduzione di ruolo della contrattazione collettiva e della concertazione sociale, sulla individualizzazione delle relazioni di lavoro, sulla competizione fondata sulla mera riduzione di costi, ecc.

Si tratta dunque di verificare se vi siano settori del mondo imprenditoriale che comprendano i limiti competitivi di un simile modello di "capitalismo straccione", gli svantaggi (probabilmente superiori ai vantaggi di breve periodo) della perdita di una seria interlocuzione con le grandi organizzazioni sindacali, i rischi connessi a un innalzamento della conflittualità sociale, i rischi entropici e i costi di una gestione delle sempre più complesse relazioni di lavoro su base esclusivamente individuale, ecc.

La critica in questa chiave alla legge Tremonti potrebbe dunque essere una prima occasione per sperimentare, eventualmente a partire dalle realtà più avanzate, relazioni innovative e moderne con la parte migliore del mondo imprenditoriale, anche in alternativa alle dinamiche create a livello nazionale dall'acutizzarsi dello scontro sociale e sindacale indotto dai provvedimenti governativi.

Segue: iniziativa politica e contrattuale a livello territoriale.

Nella prospettiva ora accennata, può valutarsi anche la possibilità di elaborare percorsi contrattuali a livello territoriale tra le parti sociali e le autorità locali, dirette a elaborare politiche di emersione del lavoro nero alternative, o almeno correttive, rispetto a quelle della legge Tremonti.

L'occasione può essere fornita dalle stesse recenti modifiche della disciplina che, come si è visto, affida ora al Sindaco un ruolo attivo scisso (a differenza delle precedenti esperienze dei contratti e patti di riallineamento) da una seria concertazione con le parti sociali. Si tratta oltretutto di un ruolo oneroso e politicamente assai delicato e rischioso.

Può quindi essere considerata l'ipotesi - anche muovendo dalle recenti intese sul governo del mercato del lavoro a livello territoriale - di avviare un'interlocuzione con il Comune, le organizzazioni imprenditoriali e le organizzazioni sindacali diretta a concordare percorsi di accompagnamento dell'emersione che - chiedendo alle imprese interessate un livello più elevato di impegno e nel contempo garantendo loro maggiore certezza e consenso sociale - siano maggiormente rispettosi da un lato delle regole di corretta concorrenza (attenuando il differenziale a favore dell'impresa illegale) e dall'altro dei diritti dei lavoratori (chiedendo, ad esempio, una maggiore disponibilità dell'impresa alla copertura o risarcimento dei diritti previdenziali del lavoratore, un'assunzione di responsabilità rispetto all'eventuale lesione di diritti fondamentali come quello alla salute, ecc.).