La legge di delegazione per
l’attuazione del “libro bianco” del
Ministro del Lavoro: profili costituzionali della
procedura proposta La delega del potere legislativo dal
Parlamento al Governo ha una storia tormentata. Sino dagli anni ’50 la Corte
costituzionale ha affermato di poter essere garante non
solo del rispetto dei limiti della delega legislativa da
parte del Governo delegato, ma anche del rispetto dei
limiti assegnati dall’art. 76 cost. al Parlamento
delegante. Da allora, la Corte non è stata peraltro mai
eccessivamente rigorosa nel valutare l’effettiva
osservanza di questi limiti da parte del Governo, e lo è
stata ancor meno del valutare l’osservanza dal
Parlamento dell’art. 76 cost. Il meno che si possa dire, a proposito del
progetto di delegazione avanzato dal Governo per
l’attuazione del “libro bianco” del
Ministro del Lavoro, è che questo progetto può mettere
a dura prova l’atteggiamento della Corte, di cui da
tempo la dottrina invoca la rimeditazione. Siamo infatti, anzitutto, in una situazione
costituzionale ben diversa da quelle del passato ed in
evoluzione. In passato, e più esattamente a partire
dalla seconda metà degli anni ’60, abbiamo già
conosciuto una tendenza del Governo ad appropriarsi dei
poteri di legislazione di spettanza parlamentare. Non
casualmente, tuttavia, questa tendenza non si è tanto
concretizzata in un uso smodato della delegazione
legislativa, quanto in quello che, non a torto, è stato
battezzato come “abuso” del decreto-legge. I
decreti-legge, che l’art. 77 cost. àncora a
presupposti di urgente necessità che vanno soggetti a
conversione parlamentare, sono stati utilizzati dal
Governo in misura così massiccia da divenire, per ampi
tratti della nostra esperienza costituzionale, il canale
normale, ed anzi prevalente, per l’esercizio dei
poteri di legislazione. La preferenza accordata al decreto-legge,
per consentire l’appropriazione del potere
legislativo da parte del Governo, non è casuale per i
connotati specifici di questo strumento, in confronto a
quello della delegazione legislativa. Il decreto-legge, a
differenza di quello che sarebbe potuto accadere con la
delegazione, ha permesso infatti di realizzare
un’indistinzione e condivisione di competenze e
responsabilità tra Parlamento e Governo. Da un lato,
poiché in pendenza della conversione esso esplica
immediata efficacia, il decreto-legge ha potuto essere
utilizzato dal Governo come “iniziativa di legge
rinforzata” – per riprendere la terminologia di
A. Predieri – la quale costringesse il Parlamento ad
attivarsi. D’altro lato, l’ultima parola è
rimasta al Parlamento a cui, in sede di conversione in
legge dei decreti governativi, è stata riconosciuta una
libertà pressoché totale di emendamento. Sotto questo profilo, il ricorso al
decreto-legge si è mostrato come l’accorgimento
più redditizio, quantunque di incerta costituzionalità,
in una situazione in cui Governi sorretti da coalizioni
politiche composite ed ondeggianti avevano esigenze non
solo di forzare la mano al Parlamento, ma anche di
conservare margini di trattativa, circa il contenuto
degli atti legislativi, in seno ad una maggioranza
parlamentare dai contorni frastagliati e talora
indefiniti. La situazione è perciò cambiata soltanto
allorché, dopo il 1993, si sono riformati i sistemi
elettorali per l’elezione delle Camere, sulla
premessa, poi almeno parzialmente inveratasi, di giungere
a maggioranze parlamentari più solide e coese a sostegno
del Governo. E' a partire dall’introduzione di
sistemi elettorali con una più spiccata vocazione
maggioritaria che il ricorso martellante ai
decreti-legge, oltre ad apparire un “abuso”, è
anche apparso disfunzionale, perché suscettibile di
appannare o sfumare, nell’alveo parlamentare, il
distinguo di responsabilità tra la maggioranza
governativa e l’opposizione o le minoranze. Ed infatti, per la prima volta nella sent.
n. 360 del 1996, la Corte costituzionale, raccogliendo
taluni degli auspici degli studiosi, è intervenuta a
porre un freno al proliferare dei decreti-legge a
ripetizione. Il che, tuttavia, non ha posto fine ai
tentativi governativi di appropriarsi del potere
legislativo, i quali, da quel momento, si sono
indirizzati, piuttosto che all’uso del decreto-legge
diventato più temperato, in modo più deciso verso
l’utilizzo della delegazione legislativa: ci sono
state deleghe a vasto spettro, con principi e criteri
direttivi non univocamente determinati e con possibilità
di “correzioni” nel tempo a venire. In questo senso, c’è da chiedersi
davvero se il rimedio non sia stato peggiore del male, e
cioè se il legiferare del Governo in virtù di delega,
anziché mediante decreti-legge, non abbia aggravato le
cose, nell’indebolire, per opposizioni e minoranze,
le garanzie di cui il mutamento del sistema elettorale,
assicurando un più netto distinguo ed una compattezza
della maggioranza, avrebbe dovuto viceversa giustificare
il potenziamento. E’ innegabile infatti che, per la
circostanza stessa di sottrarre l’operato del
Governo ad un vaglio successivo del Parlamento, la
delegazione legislativa, a paragone del decreto-legge,
offre spazi ancor più angusti affinché le opposizioni e
le minoranze parlamentari possano giocare effettivamente
un qualche ruolo nell’elaborazione delle leggi. Questo dubbio, che potrebbe e forse dovrebbe
spingere la giurisprudenza a ripensare criticamente
l’attenuazione del sindacato di costituzionalità su
leggi di delegazione e leggi delegate, diventa poi
fortissimo nell’esaminare un’iniziativa come
quella del Governo Berlusconi per l’attuazione del
“libro bianco”. Ampiezza inusitata di ciò su cui il Governo
è chiamato per delega a legiferare, più somigliante a
una serie di “materie” che non ad un
“oggetto”, come invece esige l’art. 76
cost.; “criteri” e “principi”
assolutamente vaghi e non in grado di essere
“direttivi”, o talora addirittura consistenti
in brani di disposizioni passibili di essere completati
in diversissima guisa e di assumere variabilissimi
significati: i punti critici ravvisabili nella delega
progettata per l’attuazione del “libro
bianco”, dal punto di vista della costituzionalità,
sono sicuramente molti e rilevanti; se il progetto avrà
un seguito, si dovrà analizzarli partitamente. Per ora, vale la pena di sottolineare
soltanto che ci sono buonissime ragioni affinché il
vaglio sulla costituzionalità sia particolarmente severo
per questa delega, stante le caratteristiche inconsuete
della proposta governativa. La caratteristica inconsueta è insita, in
primo luogo, proprio nelle “materie” (o negli
“oggetti”) che, per l’attuazione del
“libro bianco”, il Governo vorrebbe vedersi
delegate(i) dal Parlamento. In genere, le delegazioni
legislative a più vasto spettro, nell’Italia
repubblicana, hanno riguardato la materia amministrativa,
ovvero ed anche il diritto privato e penale quando,
però, si trattasse di modificare la disciplina
codicistica essa stessa frutto di delegazione
legislativa. La delega che il Governo Berlusconi vorrebbe
strappare per l’attuazione del “libro
bianco”, al contrario, attiene ad aspetti del
diritto privato, e segnatamente del diritto del lavoro,
che sono disciplinati da leggi apposite, per lo più
prodotte dal parlamento a seguito di un dibattito ricco
ed approfondito. Sicché, in questo caso più che in
altri l’utilizzo della delega legislativa può
suonare come elusivo, anche per la sostanza, delle
competenze del Parlamento e delle istanze di discussione
e verifica democratica che solo nell’attività delle
Camere possono essere soddisfatte pienamente. Inoltre, ed in stretta connessione, occorre
ricordare che, nel quadro italiano come in quello degli
altri paesi europei, la legislazione giuslavoristica,
proprio per questo non esaurita né probabilmente
esauribile nel Codice civile, si distingue dalla
rimanente legislazione di diritto privato. Ciò non
foss’altro perché la legislazione giuslavoristica,
a differenza di altra legislazione di diritto privato,
non va ad incidere soltanto sull’esercizio
dell’autonomia individuale privata, bensì è
influente per l’esercizio dell’autonomia
collettiva di lavoratori e datori di lavoro e, quindi,
per la libertà sindacale costituzionalmente garantita
(art. 39 cost.). Il che aggrava il sospetto di autoritarismo
per l’estromissione sostanziale del Parlamento da
una disciplina legislativa la quale, per indole sua
propria, implica un interessamento qualificato dei
differenti attori delle relazioni sindacali. Tanto più
che, per come congegnata, la delega progettata dal
Governo Berlusconi parrebbe rendere esplicito
l’intendimento di arrogare esclusivamente al
Governo, mettendo in un angolo il Parlamento, qualunque
contatto con le parti sociali concernente
l’attuazione del “libro bianco”: ne è
testimonianza la procedura prefigurata per
l’esercizio del potere legislativo delegato, in cui
“le associazioni sindacali rappresentative dei
datori e prestatori di lavoro” sarebbero
“sentite” solo anteriormente, e non durante o
successivamente, all’esame consultivo degli
“schemi dei decreti legislativi” demandato alle
Commissioni parlamentari.
Milano, 25 novembre 2001 |